推进合宪性审查，以良法保障善治

党的十九大报告明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”“合宪性审查”作为一个法律概念，第一次上升到党的政治文件中，对完善宪法监督制度具有标志性意义。

宪法需要“钢牙利齿”

宪法是国家的根本法，是人民公意的规范表达，是国家意志的集中体现，也是治国安邦的总章程。宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。现代国家普遍制定了宪法。宪法保障公民的基本权利，规定公民追求的共同价值，划分国家机构权力。制宪的目的在于行宪，是将宪法作为一种生活方式，让人民愿意在宪法治理下生活。

作为一个普遍规律，制定宪法的国家通常都依据本国国情，建立了监督宪法实施的“宪性审查制度”。“合宪性审查”是对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行的审查，其作用是把宪法和法治的精神贯彻到整个法律体系之中，使宪法和整个法律体系浑然一体，成为活生生的制度。

这一制度又被俗称为宪法的“钢牙利齿”。宪法之所以需要“钢牙利齿”，其目的就在于，一旦出现违宪行为，“钢牙利齿”能够及时纠正，以保证宪法的全面、有效实施。如果缺乏这副“钢牙利齿”，制宪的目的就会被架空。

改革开放以后，我国从无法可依的状况起步，逐步建立了完整的立法体系，2011年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。庞大的法律体系中，如何保持内部和谐一致的问题日渐凸显。

建设法治国家，不仅要强调法律至上意义上的规则之治，更应该强调对约束人民群众的规则“品质”提出更高要求。法治国家不仅是一种形式意义上的规则之治，更是一种实质意义上的良法善治。“合宪性审查”有利于破解积弊已久的“部门立法”“红头文件乱法”问题，实现依法治国的正本清源，发挥宪法的定海神针的功能。而“合宪性审查”机制一旦欠缺，就会使得宪法缺少“钢牙利齿”，各种规则之治及良法善治缺乏最后的控制或统一的机制，宪法的地位、权威、效力必将受到损害。

实践中已有所突破

1982年制定现行宪法时，“合宪性审查”就是社会热议的话题。宪法草案讨论稿曾一度出现“宪法委员会”，不过，最后选择了现行的全国人大和全国人大常委会进行宪法监督的机制。2000年由全国人大制定的立法法，在宪法规定的基础上，对这一制度作了进一步具体化的规定。

但是，自1982年现行宪法颁行以来，甚至于2000年立法法通过以来，作为我国违宪审查机关的全国人大和全国人大常委会，并未公开受理或审查过一起违宪案件。也就是说，这一制度并未达到预期状态。

近年来，“合宪性审查”已在实践中开始突破和探索。全国人大常委会法工委在立法过程中，主动删除了草案里与宪法相抵触的内容。前不久，经全国人大常委会审查，一条备受建筑行业诟病的地方立法规定，正在全国范围内被清理。通过立法审查机制，一些地方立法存在的“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”条款，被认为与作为上位法的《合同法》“相抵触”，被国家权力机关审查纠正。

另一些探索，则是公民向全国人大常委会法工委建议审查某些行政法规。其中一个案例是，2003年孙志刚事件曝光之后，3名博士和5名教授依据立法法第99条第2款的规定，以公民身份向全国人大常委会法制工作委员会提出“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”。虽然这一悲剧没有在形式上正式启动合宪性审查，但实质上推动了这一进程。“上书”一个月之后，这项法规被新法所取代。

并不是每次提审查建议都能如此“幸运”。据中国青年报报道，今年两会期间，全国人大常委会法工委副主任许安标说，2016年他们研究制定出台备案审查工作规程，对备案审查工作作了比较详细的规定，比如针对公民提出的审查建议，建立了一个函告的机制，要求作出回复、说明和解释。许安标透露，通过沟通协商，他们共纠正了上百件法规、司法解释。但面对“有没有公开撤销的案例”的疑问时，许安标诚实地回答说“目前还没有”。

在不少法律界人士看来，这些举措仍然没有达到理想的宪法监督效果。

经得起审查才是“良法”

习近平总书记对宪法监督的现状有着深刻的认识。他多次提出我国“保障宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”，多次强调要捍卫宪法尊严。

2012年12月4日，中央组织召开现行宪法公布施行30周年纪念大会。习近平总书记在大会上的讲话中指出，宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。习近平总书记在这次讲话中同时指出，保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。

2014年10月20日，习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。

因此，某种意义来说，此次“合宪性审查”写进十九大报告，是十八大以来强化宪法权威性工作延续发展的结果，也是把宪法实施、提高宪法权威的目标，通过具体的制度来落实。

有法律界学者认为，“合宪性审查”可分为事先审查、事后审查两个部分，“事先审查”也就是立法公布之前的审查，“事后审查”则是在法律条文制定出来后，在法律实践过程中发现法律、其他规范性文件中与宪法不一致的地方。简言之，良法是善治的前提，一部法律、法规，只有经得起审查，才可称之为“良法”。

在“合宪性审查”的制度建设方面，有人建议直接模仿欧美国家，建立美国式的司法审查制度或者德国式的宪法法院制度，这是如今世界上运行比较成熟的两个基本典范。但我国自有独特国情，有学者建议，目前比较可行的办法，是在全国人大、人大常委会制度下设立一个专门的委员会，这个机构专司全国人大和人大常委会的监督宪法职责。