“告官见官”本不应限于首长出庭

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》昨天发布，自2018年2月8日起施行。为进一步推动行政机关负责人出庭应诉，确保行政纠纷获得实质性化解，该解释作出了多方面的规定。（相关报道见A3版）

行政诉讼的主要功能，在于通过司法权的介入，打破传统行政管理中“官强民弱”的格局，将行政机关置于与普通公民、组织平等的地位，由法院对行政行为进行合法性审查，通过肯定依法行政，否认或直接纠正行政违法行为，来保护公民、法人和其他组织的合法权益。

若是“告官不见官”，被诉行政机关仅仅只安排律师出庭，行政机关负责人躲在幕后不愿或不敢出庭，行政诉讼制度的监督、平衡功能无疑将大打折扣。同时，这也不利于法院全面了解案情，还可能因为受委托律师不了解情况、“做不了主”，严重影响司法效率，甚至容易激化矛盾，直接影响到矛盾的化解和问题的解决。

正因此，2014年实施的新《行政诉讼法》确认了行政机关负责人出庭应诉制度，其中规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”而这项制度也被各界普遍称为“首长出庭制”。2015年实施的《行诉法解释》，也把“行政机关负责人”界定为行政机关的正副职负责人。

不言而喻，单位的正副职出庭应诉，一定程度上可以显示行政权对司法权以及人民群众的尊重，也能够让行政首长较为真切地感受到本单位执法状况。出席庭审，对于首长而言也是一堂法治课。一时间，首长出庭的新闻频频见诸报端，人们逐渐地把“告官见官”等同于首长出庭。不过，正如任何制度都难免在一定程度上存在弊端，首长出庭也逐渐暴露出了一些问题。

一方面，首长们行政事务较多，而随着群众维权意识的提升，行政诉讼案件量激增，导致虽然首长们逐渐认识到了出庭的重要性，但出庭率与外界的期望值还有着较大距离。另一方面，不少首长并不直接主管涉诉业务，对庭审程序也并不熟悉，若是没有做好充分准备，就容易陷入“出庭不发言”“出庭走过场”“出庭不出彩”“出庭就惹事”等尴尬境地。这无疑与“告官见官”制度的立法初衷相去甚远。

事实上，“告官见官”本就不应囿于首长出庭，若是一定要强调或者突出单位的一、二把手必须出庭，这不仅没有现实基础，同时也未尝不是官本位、权力迷信的另一种表现方式。而本次司法解释立足于现实，对于该项制度做出了多方面完善，将为“告官见官”全面照进现实提供细化且务实的机制保障。

首先，新司法解释将“参与分管的负责人”增加进了负责人的行列。在不少单位，分管涉诉业务的中层干部往往最精通涉诉业务，也最了解案情，新司解的这项规定，无疑有利于提升诉讼与问题解决效率。其次，实现了轻重有分，明确要求涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。

再者，新司解确认了涉诉执法人员到庭制度，规定在必要时，法院可以要求直接的执法人员到庭就案件有关事实接受询问。这无疑给了原告在法庭组织下当面质询执法者的机会。此外，新司解还明确了行政机关负责人不出庭的说明义务，明确了作为替代品的“行政机关工作人员”具体包括哪些人，设立了违反“告官见官”制度的不利后果，让制度有了刚性与牙齿。

不囿于首长，这正是“告官见官”制度的理性回归，新司解为“告官见官”给出了一份较为完善的制度架构。期待随着行诉新司解的实施，各方能够在制度与机制规定的范围内不断实践与磨合，最终实现分层次、切实际、富实效、不走过场的“告官见官”