律师调解工作走上制度构建轨道

　最高人民法院和司法部联合出台《关于开展律师调解试点工作的意见》，首次通过在部分省市开展试点的方式推动律师调解的实践，表明了国家对律师调解制度的高度重视与认可，为我国律师调解制度的进一步完善提供了强有力的支持和保障，为未来律师调解制度的立法积累了先行先试的探索经验。

　　意见颇具制度化创新

　　首先是律师调解工作模式的多元化。

　　其次是律师调解工作机制的规范化与程序化。

　　三是律师调解经费保障机制的前瞻性。

　　大 卫 本报记者 李海洋

　　十多年来，一直有律所探索尝试的律师调解工作有望正式走上制度建构的轨道。10月16日最高人民法院、司法部联合印发了《关于开展律师调解试点工作的意见》（以下简称意见），彰显出多元化社会矛盾纠纷预防化解机制形成的又一项制度成果，体现了新一任司法部党组加快推进司法行政改革的力度与决心。

　　该意见规定，律师应以四种模式参与调解，以期能够及时化解民商事纠纷、有效缓解法院“案多人少”的矛盾、节约司法资源和诉讼成本，推动形成中国特色多元化纠纷解决体系。

　　清华大学法学院教授王亚新表示，作为深化律师制度改革的重要成果，开展律师调解工作是对律师业务领域的重要拓展，可以实现律师专业法律服务与调解这一中国特色非诉讼纠纷解决机制相结合，对于进一步发挥律师在全面依法治国中的职能作用具有重要意义。

　　律师调解一直“在路上”

　　律师，作为一支专业化的力量，积极参与各类调解活动并不鲜见，但与一些国家的律师主导调解模式不同，我国律师参与调解主要是受邀参加人民法院、行政机关、人民调解组织等组织开展的调解工作。

　　2007年律师法做出修订，其中第28条规定：“律师可以从事下列业务：……（五）接受委托，参加调解、仲裁活动……”从法律上为律师参加调解活动开了一个口子。

　　而在实践层面，律师主导的调解工作早在2006年就已经出现。2006年德衡律师事务所成立了我国首家律师主导型的社会调解组织，名为“青岛市涉外律师调解中心”（后更名为“青岛市律协律师调解中心”），该律师调解中心由律师担任调解员，主持涉外商事纠纷的调解、促进诉前与诉中和解。

　　此后，全国各地也陆续成立了一些律师调解组织，通过政府购买服务、法院特邀调解等方式进行运作。

　　而律师调解首次出现在正式文件中，是2012年最高人民法院颁布的《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，此后，一些地区相继开展了律师主持调解的实践探索。律师通过调解工作室、调解中心等律师调解组织参与案件调解，取得了阶段性成果。

　　值得一提的大背景是，党的十八届四中全会提出，要健全包括调解在内的社会矛盾纠纷预防化解机制。中办、国办2015年印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》对建立完善律师调解制度，鼓励和规范律师参与重大复杂矛盾纠纷化解提出了明确要求。

　　最高人民法院2016年颁布《关于人民法院特邀调解的规定》，进一步明确了律师作为特邀调解员参与法院委派调解与委托调解的程序。

　　之后发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第19条进一步强调：“推动律师调解制度建设。人民法院加强与司法行政部门、律师协会、律师事务所以及法律援助中心的沟通联系，吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册，探索建立律师调解工作室，鼓励律师参与纠纷解决。支持律师加入各类调解组织担任调解员，或者在律师事务所设置律师调解员，充分发挥律师专业化、职业化优势。”

　　此次最高人民法院和司法部联合出台意见，首次通过在部分省市开展试点的方式推动律师调解的实践，表明了国家对律师调解制度的高度重视与认可，为我国律师调解制度的进一步完善提供了强有力的支持和保障，为未来律师调解制度的立法积累了先行先试的探索经验。

　　寻求为律师调解破局

　　但过去律师主导的调解尝试通常会面临这样的尴尬：即使在律师的调解下当事人之间达成了协议，可一旦一方反悔却没有补救措施；而律师作为遵循市场规律的服务行业，免费或者低价提供的纠纷解决服务并不容易推广，或者由于经费吃紧而难以为继。

　　与此同时，律师调解员的资质、调解范围没有权威的界定，律师调解与诉讼对接机制缺失等因素，都直接影响到了法院对调解协议的认定。

　　为此，意见完善了律师调解与诉讼对接机制。明确规定，调解协议中具有金钱或者有价证券给付内容的，债权人可以依法申请人民法院签发支付令。经律师调解工作室或律师调解中心调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以向律师调解工作室或律师调解中心所在地基层人民法院或者人民法庭申请确认其效力，人民法院应当依法确认。

　　王亚新表示，这意味着经律师的调解工作室或调解中心调解达成的协议，当事人可向当地的法院或人民法庭申请司法确认。无论是支付令还是确认调解协议效力的裁定，都能够作为申请强制执行的依据。

　　此外，意见还规定，“调解程序终结时，当事人未达成调解协议的，律师调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认”。

　　“在诉讼程序中，除了涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证。”换言之，即使律师调解没有成功，但在作为法律专家的律师见证之下，当事人双方对无争议事实的确认从学理上也可被理解为一种诉讼契约，能够发挥简化后续诉讼程序的作用。这将直接影响律师调解的实际效果。

　　其次，关于经费保障机制的建立，意见列举了几种筹资的方法，包括律所设立的调解工作室按照“有偿、低价”的原则向当事人收取一定的调解费、司法行政机关和律师协会通过政府采购服务的方式解决经费、利用法律援助经费以及法院通过专项预算解决经费等渠道。

　　王亚新同时表示，作为新兴事物，律师调解制度的有效运行尚存在很多难题需要破解，包括完善律师调解员的选拔与退出机制、细化律师调解员的行为准则、在兼顾公益性与市场性基础上合理确定律师调解员的报酬、提升律师调解员利益冲突禁止规则的可操作性等,都需要在进一步深入研究和实践中予以解决。

　　立足于中国问题意识创新

　　意见虽不乏国外经验的吸收与借鉴，但更多的则是立足于中国问题意识的制度化创新，并呈现出了律师调节与其他调解主体不同的程序特色。

　　首先是律师调解工作模式的多元化。律师可依托人民法院、公共法律服务中心（站）、律师事务所设立的调解工作室及在律师协会设立的调解中心等参与调解活动，使律师调解可以覆盖诉讼内外的全过程。律师调解工作模式的多元化扩大了律师调解的执业空间，为律师广泛参与矛盾纠纷化解提供了制度保障。

　　其次是律师调解工作机制的规范化与程序化。与人民调解、行业调解、商事调解等相比，意见对律师调解的工作机制提出了更为严格的要求，包括限定律师调解的案件范围、明确律师调解的资质条件、规范律师调解的工作程序等。上述规定对于保证律师调解的实效性与公信力无疑具有重要意义。

　　三是律师调解经费保障机制的前瞻性。在国外，律师调解的经费来源往往因定位不同而有所差异：强调公益性的，经费主要源于政府资助；而突出市场化的，则依托收费支撑律师调解的运行。

　　意见在实践探索的基础上，创造性地提出了政府资助与市场化收费并行的经费保障机制，并辅之以诉讼费用的杠杆调节。经费来源的灵活性为律师调解制度可持续性发展提供了重要保障，也体现出政策制定者的前瞻性。