法治的顶层设计要激活底层活力

中国迈向法治三十多年来，有过三次顶层设计。1978年十一届三中全会将法制带回中国的政治生活，强调要用法制取代领导人的意志，成为治国规则。自那以后，中国的法制体系快速恢复重建，司法制度、法学教育、法律职业，方方面面开始蓬勃发展。第二次顶层设计发生在1992年，十四大提出要建立与社会主义市场经济相适应的法律体系，“市场经济就是法治经济”成为了后来十多年中国法治发展的总纲领，中国迅速为各类市场主体的各类活动构建了一套全面的法律制度，并因此形成“溢出效应”，辐射到了法治发展的其他方面，例如更加强调法院在裁断各种利益纠纷时的中立地位，使法院系统在一定程度上成为中央监督地方落实中央经济政策的制度楔子，法院系统得益于此，进入了黄金发展的十年。

回顾前两次法治的顶层设计，有一个共同点是顶层设计总是与底层活力相结合，共同成为推动制度进步的力量。固然前两次顶层设计都“放任”地方先行，甚至明确允许和默许一些地方突破既有规定，“良性违法”。这种边破边立、以破为立的改革路径，也只有顶层和底层的“默契配合”才能实现。顶层制定了发展方向，打下了改革基调，底层则结合实践，摸索出各种行之有效的土办法。例如现在普遍适用的“刑事和解”制度，也就是一度引起广泛争议的“赔钱减刑”的做法，最初出现时并无相关法律规定，直到实践证明可行且有一定效果之后，才成为刑诉法上的正式制度。

然而，此次第三次法治的顶层设计有了新的特点，首先是广度，法治不再是实现某种目标——— 例如防止“文革”重现，或是为市场经济护航——— 的附带配置，而是治国方略的一个构成部分，进入全面发展阶段；其次是法治不再成为改革的副产品，而是改革的前提，也就是说不能再使用以往那种边破边立乃至以破为立的法治发展模式，而是要在法治的既定框架下进行市场和体制改革。这也可以说是法治与改革的“新常态”。

这样的“新常态”便对顶层和底层如何在法治发展过程中相配合提出了挑战。两个层面是否还能恢复以往那种互动的“默契”？毫无疑问，在当下中国，法治的顶层设计必不可少。一些桎梏中国迈向法治的制度约束，必须在顶层的宏观设计下才能打破，例如通过对财务和人事的直管打破司法的地方化；还有一些观念也只有依靠顶层雷厉风行的实践才能打破底层的大染缸文化，例如只有顶层发起的强大反腐攻势才能使“既要打老虎又要打苍蝇”取代“适度腐败论”，成为廉洁理念深入“官心”的前提。

但是这种顶层设计无疑给底层造成了高压态势，有可能遭到底层的延误、抵触乃至反抗。去年以来由上而下部署的“防范冤假错案”便是一例。一些陈年旧案在各方利益博弈中迟迟没有明确结论，而一些已经改判或是得出最终结论的疑案、冤案，在平反过程中也纠结着各种情绪、迟疑和躲躲闪闪。

新一轮法治改革的主调已经很清楚了，那就是限权——— 将权力关进制度的笼子里。没有什么权力在遭到限制之时会很顺从，冤假错案平反的复杂过程就是这种状态的明显例证。同样的底层抵触可能会蔓延到其他领域，尤其是利益格局复杂和深刻的领域，例如国企改革、反腐的制度化和相配套的诸如财产公开等制度，还包括司法和纪检系统直管之后，地方当局如何适应一个不在自己掌控之下的监督者和制衡者。

要避免这种局面出现，防范冤假错案的一些案例中已经给出了启示。一些常年难以改判和裁断的案件，正是在体制内外许多普通人的奔走下得以处理。这其中有普通的公务员，有媒体人士，有律师和普通公民，他们成为新常态下顶层设计的最积极响应者，成为激励底层机构回应顶层设计的最活跃也是最有效的力量。他们积极性的来源便是法治与“限权”相辅相成的另一个关键方面———“赋权”。其中一个最可观的例子便是新刑诉法赋予律师更全面的辩护权利之后，律师便成为了阻击冤假错案的一支重要力量，而且连带撬动司法的其他链条，使整个平冤机器运转得更顺畅。

前两次的顶层设计，实际上是解放了地方政府的权力，使它们成为改革的排头兵，授权总是受欢迎的，因此顶层和底层亲密无间，默契配合，推动中国法治建设走到新的历史关口。而当下的顶层设计则是反其道而行之，主要目标是限权，界定权力范围，限制权力运作的方式，这样的改革总是更为艰难。如何使关进笼子里的权力依然有效服务于法治事业，服务于国民福祉，关键就在于新的顶层设计赋予民众的权利有多大。(作者系法学博士)