政府信息公开行政诉讼的若干问题

作者：李广宇 来源：中国民商法律网 发布时间：2008/6/13 10:55:18 点击数：
导读:一、关于受案范围（一）对人身权、财产权以外的权利的保护。行政诉讼法对受案范围的内容作了8项列举，可以概括为，只有侵犯人身权、财产权的具体行政行为才是行政诉讼的受案范围。理论界和实务界普遍认为，行政诉…
一、关于受案范围
（一）对人身权、财产权以外的权利的保护。
     行政诉讼法对受案范围的内容作了8项列举，可以概括为，只有侵犯人身权、财产权的具体行政行为才是行政诉讼的受案范围。理论界和实务界普遍认为，行政诉讼法确定的行政诉讼受案范围内容狭窄。而且，人身权和财产权是对私法权利所作的基本分类，在公法上，公民的合法权益并非人身权和财产权所能涵盖。诸如受教育权、劳动权以及政治权利等人身权和财产权以外的权利对公民具有更加重要的意义。行政诉讼法虽然在第十一条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”但这样规定的效果被指为模糊性排除，法律、法规对此也鲜有明显突破。条例的突破性意义也正在于此。条例第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”那么，行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯的是公民、法人或者其他组织的哪一类“合法权益”呢？许多学者认为，公众获得政府信息的权利是一项基本人权，是表达自由权这一宪法权利的一部分。条例第一条开宗明义的规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息……”从这种表述来看，这种权利显然超出了人身权和财产权的范畴。即便不能说是对行政诉讼受案范围的重大突破，起码也使得行政诉讼法第十一条第二款的规定落到了实处。
（二）可诉性具体行政行为的种类。
     政府信息公开工作中可诉的具体行政行为有哪些？笔者理解，人民法院应当受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：申请行政机关提供政府信息，行政机关拒绝（包括部分拒绝）提供或不予答复的；认为行政机关没有按照法律规定的方式、程序公开信息的；认为行政机关没有按照申请人要求的形式提供政府信息的；认为行政机关应当主动公开政府信息而没有主动公开，侵犯其合法权益的；认为行政机关的收费标准违反法律规定的；认为行政机关依申请公开（包括部分公开）的政府信息侵犯其商业秘密或个人隐私的；不服行政机关拒绝更正与其自身相关的政府信息记录的；因行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为或者不履行政府信息公开义务受到损害，请求行政赔偿的；认为行政机关违反了条例的其他规定，侵犯其合法权益的。
二、关于原告资格
    行政诉讼的原告资格关系到由什么样的人提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。根据条例第三十三条第二款的规定，政府信息公开行政诉讼的原告是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”公民、法人或者其他组织。条例的这一规定，包括了“属人”和“属事”两层含义。“属事”指的是“什么事可以被诉”，也就是对“行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为”可以起诉，这实际上解决的是受案范围问题。剔除这层含义，原告资格就剩下以下两个条件：第一，起诉人是公民、法人或者其他组织。这就将权利主体限定在我国公民或组织的范围内。从已经制定有关信息公开法的一般法的国家的立法例看，公开请求权主体大多包括外国人，但依照条例的规定，目前在我国，仍只限于本国公民、法人和其他组织。第二，起诉人认为具体行政行为侵犯了其合法权益。这样的表述沿用了行政诉讼法第二条和第四十一条（一）项的规定。但侵犯的“合法权益”不能按照传统行政诉讼中的概念来理解。在日本，信息公开诉讼被认为是一种客观诉讼，“信息公开请求权侵害说”正在 获得法院的支持。
     关于能够提起政府信息公开行政诉讼的原告的范围，具体有以下几类：第一类是向行政机关申请获取政府信息的申请人。这是最常见，也是最明显的当事人。依条例规定，信息公开的方式主要有两种：主动公开和依申请公开。关于依申请公开，条例第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”因此，任何人申请行政机关公开政府信息遭到拒绝，都可以作为原告，没有诉讼资格限制；第二类是第三方。条例第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”如果第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个人隐私，就可以作为原告提起行政诉讼。比较而言，较难把握的是第三类，也就是针对行政机关应主动公开信息而不公开的行为，什么人可以成为原告。美国的做法是，限于“受到不利影响的人”，这倒是与我国行政诉讼法规定的“认为侵犯其合法权益”相契合。但是如何界定“合法权益”和“不利影响”，是一个问题。
三、关于第三人
     政府信息公开行政程序中的申请人和拥有商业秘密或个人隐私的第三方都可以成为行政诉讼的原告，也都可以成为行政诉讼的第三人，两者根据谁先提起行政诉讼而进行角色互换。也就是说，当申请人提起诉讼，拥有商业秘密或个人隐私的第三方可以申请或者由人民法院通知作为第三人参加诉讼；当第三方提起反公开诉讼时，公开申请人则成为行政诉讼的第三人。
四、关于适格被告
      适格被告的确定取决于政府信息公开的义务主体。世界各国信息公开法发展的方向是扩大信息公开的范围以及信息公开义务主体的范围。但我国是以行政法规的形式确立政府信息公开制度，因此，义务主体只包括行政机关，而不包括立法机关和司法机关。具体而言，关于主动公开信息，条例第九条将义务主体确定为“行政机关”；关于依申请公开信息，条例第十三条将义务主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。根据条例第三十六条、第三十七条的规定，其他公共机关也被纳入到信息公开的义务主体，具体包括：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动；教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开。后者因为具有私管理和公共行政双重职能，当其行为涉及社会公共服务职能而被诉时，应当承认其为行政诉讼的适格被告。条例的这一规定扩大了我国行政诉讼的被告范围，意义重大。
五、关于管辖
     我国行政诉讼法规定行政诉讼地域管辖的一般规则是由被告所在地人民法院管辖。但也有国家，譬如日本，在制定信息公开法时设置了“特定管辖法院”，以避免许多信息公开案件集中到少数法院，造成当事人的不便和审理中的困难。美国则赋予原告在管辖方面的选择权，一旦复议申请被拒绝，申请人可以向其居住地的联邦基层法院、文件所在地的联邦基层法院或哥伦比亚特区法院提起司法审查。我国应否对此类案件的管辖作出特别规定，可以视条例施行后起诉到法院的案件数量和相应法院的承受力再作应对。在级别管辖上，可以适用行政诉讼法和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，同时，通过司法解释，将公开政府信息有可能涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的情形界定为“重大、复杂的案件”，提高其审级。
六、关于复议与诉讼的选择
      许多国家在政府信息公开立法中规定了穷尽行政救济原则和复议前置，这是考虑到信息公开行政争议具有以下特殊性：一是信息公开行政争议多涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，其内容具有较强的技术性，由具有专业知识和经验的机构和人员裁决更有利于问题的解决；二是对信息的需要往往有很强的时间要求，行政诉讼虽然具有制度形式上的中立性，但程序复杂、时间长、成本高，而复议前置的模式既可以充分利用行政救济的便利、经济和高效的优势，用较低成本快速解决技术性较强的问题，还可以实现从行政到准司法再到司法的层次推进，保证司法的最后救济手段。但条例最终采纳了是否先行复议由原告选择的方案。
      日本对此问题也采法定的自由选择主义，但由于设置了复议审查机关须向信息公开审查会进行咨询的制度，且运作良好，颇具成效，因而获得市民的信赖，使得行政复议事实上居于前置程序的地位。这一经验值得我们借鉴。如果行政复议的功能得到充分发挥，势必会减轻司法的压力。
七、关于预先禁止信息公开
       依申请公开的政府信息，有时涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益。为了避免损害的发生，条例第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。”但该条同时规定：“但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”在条例的专家建议稿中，曾规定：“在第三人提出书面意见或救济的法定期限内，不得向申请人提供相关政府信息。”但这一建议未被条例采纳。这样，第三方向法院提起诉讼后，行政机关是否仍然实施公开，就成为一个问题。在美国，这类诉讼被称作反信息自由法诉讼，原告一般是请求法院禁止行政机关公开他们贸易秘密和商业或金融信息秘密。由于诉讼判决需要一定的时间，所以原告在起诉时往往请求司法机关在判决前发出预先禁止的命令。日本也于2004年增添了具有事前救济性质的“禁止诉讼”。
       我国有不少学者主张在修改行政诉讼法时增加这种禁止诉讼和禁止令。在法律未作修改前，可以考虑适用行政诉讼法第四十四条第（二）项的规定，根据原告的申请，裁定停止执行。或者通过司法解释增加临时禁令措施。参照美国的经验，法院在作出这类决定时，应当考虑下列因素：（1）原告提出的理由是否有很大的胜诉希望；（2）原告是否因法院不发出预先禁止的命令而可能受到不可弥补的损害；（3）法院发出预先禁止命令是否会损害公共利益。
八、关于举证责任
       在世界各国，政府信息公开行政诉讼的举证责任均由被告负担。这是因为：其一，被要求公开的政府信息掌握在行政机关手中，只有行政机关知道信息的内容和性质，如果要求原告负举证责任，等于拒绝其公开申请；其二，获取政府信息的权利是法律赋予公民、法人和其他组织的强制性权利，申请人没有义务说明申请获取信息的理由；相反，行政机关如果作出拒绝的决定，则必须负责说明拒绝的正当性质。至于争议的政府信息是否都要提交到法院，美国的做法是，关于国防和外交秘密的文件，法院一般听从行政机关的判断。《韩国公共机关信息公开法》也规定：“如果诉讼的对象是……涉及到国家安全、国防或外交而不能公开的信息，并且如果公共机关对此等信息的定密程序、秘密等级、种类和将其当作秘密信息不能公开的实质性理由加以说明，审判长可以不让提交该种信息。”这些做法值得借鉴。
九、关于不公开单方审理
      如何调和公众了解的利益和政府保密的利益，是各国推行政府信息公开过程中都要面对的问题。条例第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第十四条则分四款对信息公开中的保密问题作出规定，其中规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”在法院审理涉及国家秘密的案件中，同样面临着保密问题。因为如果和其他案件一样，在原告参加下公开审理拒绝公开信息的案件，甚至允许原告查阅作为审查对象的政府信息，不公开的规定就变得毫无意义。美国在1974年对信息自由法所作的修改中，规定法院对行政机关主张保密的文件可以秘密审查，决定是否可以公开。我国在制定条例时，在专家建议稿中曾专门规定一条：“对涉及国家秘密的案件，法院可以进行不公开单方审理。”但也许是考虑到行政法规的立法权限，最后采用的是替代方案：本条不作规定，公布本条例的同时，由最高人民法院发布司法解释，明确涉及国家秘密信息的案件的审理，采用不公开单方审理，原告不能出席庭审。这应当是公开审理原则的例外。
行政诉讼法第四十五条规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”这一条可以作为制定司法解释的依据，但本条规定的不公开，本意是指不对与本案无关的人公开，并不排除当事人和人民法院通知到庭的其他诉讼参与人参加；而不公开单方审理，则是指法院在审理特殊敏感材料时，只有控制信息的行政机关一方参加，不仅不对公众公开，原告方也不得出席。这就需要最高人民法院作出符合立法精神的司法解释。同时应当规定，是否不公开单方审理由人民法院决定，以防止规避法律，违反公开审判的宪法原则。
十、关于简易程序
      在美国，绝大部分信息自由法的诉讼以简易判决结束，不用正式开庭审理。因为此类诉讼情节比较简单，主要的争论是某项文件是否具有免除公开的法律地位，很少涉及事实问题。对这样一个法律问题，法院通过起诉状、答辩状和行政机关提交的证据，一般就能得出结论，除非存在重要的事实争论需要双方对质，一般不需要开庭审理。从信息公开行政案件案情相对简单以及及时性、涉密性强等自身特点出发，笔者认为可以考虑引入简易程序制度。但行政诉讼法并没有规定简易程序，这一法律依据的阙如问题，可以根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条的规定，通过参照民事诉讼的有关规定来解决。在具体适用上，要注意避免将属于程序范畴的简易程序与属于审判组织范畴的独任制审判简单混同。简单的信息公开行政案件可以适用简易程序并采用独任制，但对于时效性非常强又利益重大的案件，合议制亦可采用简易程序。并且，简易程序的适用也不一定限于基层法院。笔者认为这些问题都需要在制定相关司法解释时进行考量。

 

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