知情权的法理初探

     近年来，在我国的突发性公共安全与公共卫生事业的处理和报道中， “知情权”这一概念被反复提及。从文义上看，“知情权”即“了解事件真相”的权利，似乎没有什么难解之处，但深究之下，“谁知情”、“如何知”、“知何情”等许多问题却还有值得深思的地方。而且，既然“知情权”以“权利”为后缀，其权利的内涵、属性等均有待探讨。在此，本文拟对知情权的相关法律问题作一些简单的梳理。　

　　一、知情权的历史渊源　

　　知情权，英文原文为“the right to know”。由于我国大陆和台湾学者对“the right to know”有着不同的理解，所以在翻译时，有的称之为“知情权”、“得知权”、“知悉权”，有的则称之为“知的权利”、“咨询权”等等。相较而言，笔者认为将“the right to know”翻译成“知情权”较为贴切，也更符合英文原意。对于知情权的确切定义，学者表述各有不同，但一般认为，所谓知情权主要是指知悉、获取有关信息的自由和权利。　

　　知情权的思想源起于西方，早在1789年，法国的《人权宣言》第15条就提出“社会有权要求全体公务人员报告其工作”，这是最早的关于“知情”的规定，但其时并未明确提出“知情权”这一概念。而现代宪政国家中的“知情权”这一名称，最早是由美国新闻记者肯特?库伯（Kent Copper）在1945年的一次演讲中提出。肯特?库伯认为政府在二战中所实施的控制新闻媒体传播信息的行为造成了民众不明真相和各国政府间无端猜疑，因此主张用“知情权”取代宪法中关于“新闻自由”的规定，并明确知情权的含义为公民有权知道其应该知道的信息，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息的权利，尤其是有关国家政务信息的权利。1肯特?库伯第一次从宪政角度明确提出将“知情权”确立为公民的一项基本宪法权利，极大地推动了知情权法律制度的发展，在知情权的发展史上具有里程碑的意义。　

　　二战后，“知情权”迅速成为一个国际性的权利概念。1946年，联合国通过第59号决议，宣布知情权为基本人权，并强调知情权是联合国致力维护一切自由的关键。1948年，联合国发表的《世界人权宣言》第十九条进一步规定，“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”。1966年，《公民权利和政治权利国际公约》也作了诸如“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介”的规定，详细而具体地保障了知情权。　

　　伴随着知情权在国际人权领域获得普遍承认，许多国家也逐步将这一概念引入到国内法中，在立法上对知情权予以保护。世界上最早以国内法的形式将知情权作为一项基本权利加以确认和保障的是1949年《德意志联邦共和国基本法》，该法第五条第一款规定：“人人有以语言、文字及图画自由表示及传布其意见之权利，并有自一般公开之来源接受知识而不受阻碍之权利。出版自由及广播与电影之报道自由应受保障。检查制度不得设置。”1951年，芬兰制定了《公文书公开法》，确定了信息公开制度。1966年，美国制定了完善的《信息自由法》及其配套法，从法理意义上确定了知情权的总体原则，即任何人可向联邦政府要求查阅、索取政府掌握的除了涉及国防、外交政策的文件，根据法律执行的调查档案、私人信息、贸易秘密以及其他法规保护的秘密外的档案的复印件，如果该要求被拒，则有权向联邦法院提起诉讼。随后，丹麦、挪威、法国、澳大利亚、加拿大等国家也纷纷效仿，给予知情权以法律保障。　

　　二、知情权的产生原因　

　　任何一项权利的产生，都不可能是凭空想象的，它必须依托于一定的经济政治条件，并表现出一定的迫切性，知情权亦如此。　

　　笔者认为，知情权的产生，首先是因为现代社会中情报、信息的巨大价值正日益凸显。一方面，在早期人类社会中，社会结构较为简单，社会链条中某一环节的变动，对其他人的影响并不明显，或者说，大多数人没有意识到这种影响。鲁迅先生的小说中就有这样一幕，京城的政权频繁更替，但乡村的百姓却毫不知情，依然平静的过着自己的生活。但现在，随着信息、交通工具的高速发展，整个人类社会的联系越来越紧密，特别是随着全球化的不断发展，全国乃至世界各地的各种情况都可能对个人的生活产生巨大的影响。另一方面，随着民主的深入与社会结构的扁平化，每个人都成为社会生活中的一个节点，都在不同程度的扮演着决策者的角色，而在决策的过程中人们总希望能够获得尽可能多的信息，也正是现代社会中这种个人对信息资源的渴求，催生了知情权。　

　　知情权的产生，还因为信息具有可控制性。一直以来，对信息的控制就是一种重要的管理手段。就私人而言，人们总是希望隐藏自己的缺点，夸大自己的优点，这时所反映出的对信息的控制就是“隐瞒”与“扭曲”。而对国家而言，亦是如此。政府可能为了特定的目的，控制信息的传播，这就使得个人在获取相关信息的时候出现障碍。当个人希望了解的信息因私人（包括人的集合体）或公权力机关的刻意隐瞒、扭曲而失实的时候，知情权就成为一项迫切需要被救济的权利。　

　　上述简单的分析虽不足以揭示知情权产生的全部原因，但从中我们可以得出一个基本的结论：人们希望获取信息的根本目的是为了个人决策的需要，而这种决策可能是对私人事物的决策，也可能是个人参与公共管理时对公共事物的决策。知情权在本质上是为了保障这种个人的决策权。　

　　三、知情权的内涵解析　

　　对于知情权的内涵，学界众说纷纭，不少学者对其权利义务内容进行细化。我国学者杜钢建指出：知情权的概念通常应有广义与狭义之分，广义的知情权是寻求、接受和传递消息的自由，其对象既包括官方消息和情报，也包括非官方信息，而狭义知情权则主要指获取官方消息、情报和信息的权利。谢鹏程认为，广义的知情权包含政治知情权、司法知情权、社会知情权和个人信息知情权等四项权利，狭义的知情权则为政治知情权和司法知情权。张新宝教授则将知情权划分为：知政权、社会知情权和个人信息知情权。　

　　综合上述学者的观点，可以看出，目前我国学界通说将知情权作广义与狭义之区分，广义知情权涵盖公法和私法领域，即了解官方信息和非官方信息的权利，狭义知情权则仅针对公法领域。而关于知政权、社会知情权的分类，则只是对公法和私法领域中知情权的进一步细分。　

　　然而，笔者认为，有关官方信息和非官方信息的分类，看似在逻辑上周延，但实际上作为一个法律概念却并不严谨。深究起来，何为官方信息，何为非官方信息，就缺乏令人信服的划分标准。因此，在细化知情权的内容时，可从信息的本质特征入手，根据信息所产生的领域进行分类。这种划分方式的理论依据在于，信息从本质上说就是对特定时空中特定事件或状态的记录或描述，即任何信息必有其产生的源头，而信息一旦产生，其所发生的时空特点也就被固定，因此，根据信息所产生的领域对信息进行分类，进而对知情权的内容进行界定，在理论上明确清晰，在实务上也容易把握。　

　　故此，笔者将知情权的内容划分为对公权力机关信息的知情权、对政党与社会团体信息的知情权、对社会公共事件的知情权以及对私人信息的知情权四类：　

　　（1）对公权力机关信息的知情权，是指有权知悉、获取包括立法机关、司法机关和行政机关在内的所有机关在行使职能过程中所产生的信息。这类信息包括机关工作人员的活动与背景资料、机关内部规程、机关办事流程、机关重要决定、机关重要人事任免等。知情这类信息，主要有赖于公权力机关的主动披露。现代国家政权的形成是基于全体国民的授权，国民是国家的真正主人，因此当然有权了解获得授权的国家机关是如何履行职能，并根据这种了解对国家机关行使监督权。同时，国家机关的一举一动都可能关乎个人福祉，国民也有这样的主观愿望去了解国家机关的活动。在此需要注意的是，公权力机关进行信息公开的前提是公开的信息不涉及国家秘密，即由特定机关依照法律程序确定的，在一定的时间内只限一定范围的人员知悉，并由国家依法采取保护措施的涉及国家安全与利益的事项，包括涉及国家安全和利益的国防外交等国家政务事项信息、军事技术和其他尖端技术信息、重大政治经济决策信息等。不将国家秘密纳入信息公开的范畴之内，是因为任何国家都需要维持与自身安全有关的基本环境，如果将一部分十分敏感的涉及国家安全与利益的信息也毫无保留的公开，则最终可能造成的结果会与保护人民利益的愿望相冲突。因此世界各国无不认可国家秘密之存在，亦无不对其加以严格的保护。　

　　（2）对政党与社会团体的知情权，是指有权知悉、获取执政党、各在野党以及社会团体的内部信息。现代社会中，政党扮演着极其重要的角色，不仅执政党主导着国家的发展方向，在野党也在参政议政方面发挥着巨大的作用，因此，对政党内部信息的了解，也是公民行使民主权利的重要前提。而社会团体则主要指政党以外的各种社会组织，包括各类法人和非法人组织。现今，社会团体已成为政府之外的重要经济与政治力量。一方面它们聚集着大量的社会财富，其行为往往直接影响民众的利益，比如某大型公司的经营行为，就可能影响公司所在地的税收、就业情况以及股民的投资决策。而另一方面，它们也开始逐步获得一部分公共管理职能，如各种行业协会都肩负一定的行业管理和协调职能。因此，社会团体的内部信息，特别是它们的运作情况、内部规程、人事背景等，都是民众在处理相关事项时的重要考量因素。　

　　（3）对社会公共事件的知情权，是指公民有权知道其感兴趣的各种社会公共事件与现象。人在社会中生存，就无时无刻不与周围的事物发生联系，而外部环境，也时刻影响着社会中的个体。尤其是重大的社会公共事件，更是对一个社会群落中的大多数人都会发生影响。因此，社会个体对这种可能影响其行为的，在周围发生的各种事件与产生的各种现象都有权知悉。这种信息的特点在于，它是发生在公共领域的，不针对特定对象的公共信息。比如今年年初湖南等地发生的雪灾、512汶川地震等信息，都属于这一范畴。　

　　（4）对私人信息的知情权。这种知情权实际上包括两方面的内容，一是对自己信息数据的知情权，一是对利害关系人的信息知情权。自然人作为一个拥有独立人格的生命体，当然有权了解关于自己身世和生命特征的一切信息，具体包括自然人的出生时间、地点、亲生父母、亲属、病史、病历等情况。同时，自然人也有权了解与自己有法律上利害关系的其他人的有关情况。例如，父母有权了解未成年子女在学校的学习生活情况。这里需要注意的是，对他人信息的知情，必须以不侵犯他人隐私权为界限。　

　　从上述对知情权内容的分类来看，知情权的权利主体只能是自然人，而不能是法人或者其他社会组织，同时，由于知情权的内容涵盖公法领域，故知情权的权利主体可以进一步界定为主权国家的国民。与之对应，知情权的义务主体主要是掌握信息的各类机构与自然人。具体而言，针对公权力机关的知情权，义务主体是公权力机关，其主要义务为主动向社会公开有关信息，非经法律或法定程序允许，不得以任何借口拒绝公布有关信息。针对政党与社会团体的知情权与之类似，但有所不同的是，部分社会团体在披露有关信息时，其对象可能不是公众，而是具有相关行政管理职能的国家机关，当社会团体依照有关法律披露了有关信息后，应认为其已完成披露义务，此时信息披露的义务主体发生转移，即由掌握了相关信息的国家机关依照法律规定对上述信息进行公布。在这两类知情权中，公权力机关、政党与社会团体所负的主要是依法公布有关信息的积极义务。在社会公共事件知情权中，义务主体则主要是国家行政机关，此时与公共事件发生牵连的国家行政机关所负的主要是不干涉媒体采访和报道的消极义务。而在个人信息知情权中，义务主体则是掌握着与权利人有密切关联的信息的相对人，他们不得拒绝权利人的“知情”要求。　

　　四、知情权的权利属性　

　　关于知情权的权利属性，学术界存在不少观点，像西南政法大学的学者刘艺就认为知情权并非宪法性基本权利，也并非必然的法定权利2；而三峡大学的李国际教授和田强教授则认为知情权是宪法性基本权利3。笔者认为，从知情权的历史渊源、产生原因和内涵来看，知情权是一项兼有基本人权与公私请求权的复合性权利。　

　　首先，知情权是一项基本人权。从宪政民主制度的角度来看，生存权、政治权利和自由以及社会文化权利等为人所必需。在现实社会中，只有完全保障民众寻求、传达、接受信息的自由，才能真正地保障民众参与民主决策管理及保护自身利益的有效性，才能真正保障民众的生存权和发展权。因此，知情权是一项基本人权，既是参与国家管理的有效手段，又是公民保护自身利益的手段，既是自由民主制度最为重要的前提之一，又是公民其他权利得以实现的基础。　

　　其次，知情权是一项公私请求权。一方面，知情权是一项政治权利，具有公权利的属性。现代宪政国家都承认主权在民，并设计各种制度来监督和制约权力，而民众参与社会政治民主生活的前提就是获取与自身利益相关的信息的自由和权利，所以民众对公权利行使的知情权就越来越受到关注，特别是对公权力机关信息的知情权，就成为了民众最起码的政治权利。没有民众的知情权这一基础性权利，就没有实质意义上的民主政治权利。只有维护民众的知情权，才能切实保障民众的参政权、选举权、监督权等权利，才能动民主政治的发展。另一方面，知情权是一项民事权利，具有私权利的属性。在私法领域，由于权利主体和义务主体在法律地位形式上是平等的，但在信息的占有上却存在实质的不对等，因此，知情权是民众完成民商事活动的前置性权利，不保障知情权，那么就很难确保民商事活动的公平、公正。不管是公权利也好，私权利也罢，如果仅限于被动地接受信息，那么知情权可能名存实亡，因此知情权应该是一项完整的权利，即既包括消极被动地接受信息的权利，也包括积极主动地寻求信息的权利。正因为知情权可以是一种积极主动地寻求信息的权利，且知情权又涉足公法领域和私法领域，所以知情权是一项公私请求权。　

　　五、知情权的立法建议　

　　在我国，现行宪法没有直接规定知情权，民众的知情权是一项隐含的权利，散见于一些部门法中，如《消费者权益保护法》对消费者知情权的保护，《证券法》对股东知情权的保护，《行政处罚法》对行政相对人知情权的保护等等。笔者认为，知情权目前仍未被宪法明确地认定为公民的基本权利，这不能不说是我国宪政的一个重大缺陷，虽然有些部门法已做了相关规定，但并不能形成系统的法律体系，这也与我国加入的《国际人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》存在较大的差距，而知情权作为一项普遍性的权利，又兼有基本人权与公私请求权的复合性，故应该将知情权作为一项由宪法规定的基本权利。虽然国内有些学者认为，知情权是一项推定的权利，即由言论自由权这项基本权利派生而来的权利，但笔者认为这种观点有待商榷，知情权和言论自由权的权利义务主体各不相同，如果从言论自由权推导出知情权，会使知情权处于一种名不正，言不顺的地位，很难显示出知情权的重要性，因此，笔者建议，我国应尽快在宪法中确认知情权为一项重要的基本权利，并建立一系列配套的法律制度，使知情权在法律制度层面上有法可依，以切实地保护民众的知情权。　

　　

【注释】
　　1、谢鹏程. 公民的基本权利. 中国社会科学出版社.1999年版. 第263页　
　　2、刘艺. 知情权的权利属性探讨. 现代法学. 2004年4月，第26卷，第2期　
　　3、李国际、田强. 知情权的权利属性及其宪法保护. 经济特区. 2007年3月