《人民检察院检察委员会组织条例》解读──兼论检察长办公会认定执法过错责任的科学性

      [关键词]  检察委员会   运行机制   解读

　　[摘  要]  新修订的《人民检察院检察委员会组织条例》，有许多重要的创新亮点，使检察委员会制度更加充实、规范，司法更加民主，有利于检察委员会改革的进一步深化。但是，《条例》仍然存在一定的缺陷，需要进一步完善。

　　2008年2月2日，最高人民检察院第十届检察委员会第九十一次会议通过了新修订的《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《条例》），学习宣传这个《条例》，在实践中准确把握《条例》的精神，对于进一步加强检察委员会机制建设无疑具有重要意义。

　　一、新修订《条例》的特点和意义

　　新修订的《人民检察院检察委员会组织条例》，总结了以往检察委员会工作改革的经验，针对检察委员会工作中存在的问题，进一步明确了议事范围；增加了议案的提起、讨论、决定、表决、复议等程序；明确了检察委员会委员的任职资格、任免、职责和义务；原则规定了检察委员会专职委员的设置；明确规定了检察委员会的召开和作出决定的人数要求；进一步完善了贯彻民主集中制的工作机制；增加规定了例会制、列席制、回避制等制度；规定了检察委员会办事机构的设置原则及其工作职责等，检察委员会制度更加充实、规范，有利于检察委员会改革的进一步深化。新修订的《条例》与1980年2月21日最高人民检察院检察委员会第一次会议通过《条例》相比，有如下特点：

　　1、法律根据不同。过去的《条例》依据的是《中华人民共和国人民检察院组织法》，而目前检察法体系更加完善，不仅有《中华人民共和国人民检察院组织法》，而且有了新修订的《宪法》中的检察法规定，还有《中华人民共和国检察官法》等有关法律规范作为新《条例》制定的依据。

　　2、检察实践基础不同。人民检察院自初创时起计算至今已经有近78年的实践活动，制度建设、实践经验和实际需要的状况都今非昔比。

　　3、理论准备更加充实。成熟的理论是多次实践到认识、认识到实践这一个循环往复的结晶。上世纪80年代的《人民检察院检察委员会组织条例》，诞生在我国新时期改革开放的初期，今天已经历经了近30年的解放思想和进一步改革开放的伟大社会变革，中国特色社会主义检察制度理论体系更加完备。因此，新修订的《人民检察院检察委员会组织条例》，更加科学、正义，具有非常重要的现实指导性、高度的前瞻性和发展的开放性。

　　4、内容更加完善。1980年施行的《人民检察院检察委员会组织条例》，全文只有8条，主要内容是规定制定的根据、各级人民检察院检察委员会机构的设立及其检察委员会委员名额、检察委员会讨论和决定事项及其议事程序和规则等。而新《条例》全文数量为18条，规定的主要内容有制定《条例》的根据、检察委员会组成规格及其名额、功能和职责、各级检察院检察委员会委员的任免程序、检察委员会委员的职责和义务、议事决策程序和规则、检察委员会办事机构及其职责等。对议案制度、会议制度、决定制度等作了更加严格、科学的规定，如对例会制度作了例外规定、强化了检察长在决策中的决定性作用等。

　　二、新修订《条例》的创新亮点

　　1、减少与上位法的重复规定。从立法原则和技术而言，上位法规定了的下位法不能规定相悖，一般“要避免不必要的重复”规定[1]，细化的例外。例如“各级人民检察院设立检察委员会”，在《中华人民共和国人民检察院组织法》已经规定，而《条例》修订时，删除了以往重复的规定。

　　2、第一次规定检察委员会委员的资格。《条例》第二条规定，各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成，检察委员会委员应当具备检察官资格。

　　3、检察委员会委员员额人数扩大且规范严格。《条例》第三条规定的各级检委会的员额人数是：最高人民检察院为十七人至二十五人，省、自治区、直辖市人民检察院为十三人至二十一人，省、自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、省辖市人民检察院为十一人至十九人，县、市、自治县和市辖区人民检察院为七人至十五人；而且规定“各级人民检察院检察委员会委员人数应当为单数”，“检察委员会达不到最低员额标准的，应当报告上一级人民检察院”。旧《条例》规定检察委员会委员人数是：最高人民检察院检察委员会委员为十三人至十九人，省、自治区、直辖市人民检察院检察委员会委员为九人至十五人，省、自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、省辖市人民检察院检察委员会委员为七人至十一人，县、市、自治区和市辖区人民检察院检察委员会委员为五人至九人；且没有规定“应当”为单数和员额达不到最低标准的要上报。

　　4、明确了检察委员会的功能和职责。《条例》规定：检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。这里把重大问题界定为“重大案件”和“其他重大问题”二类，其职能由以往的4项，增加列举到8项。职责更为清晰、明朗，一是突出了机构自身功能的特色，没有在文字中再表述“贯彻执行党的方针、政策”，这并不意味不贯彻执行党的方针、政策，而更能显现机构专业化的特征。检察委员会主要是讨论决定检察机关行使检察权（法律监督职能[2]）的重大问题；贯彻执行党的方针、政策，主要是人民检察院党组会的议程。不然，容易在实践中造成党组会、检委会、院务会等职责不清，貌似检委会职责无所不包、职权无限，着实形成会议繁多，决策无力，精力不集中，该决者抉择无力，不该决者而无效决定。二是把复杂案件列为审议、决定的范畴，而旧《条例》明文只规定了讨论和决定“重大案件和疑难案件”，然而，实践中对于非重大和疑难但情况复杂的案件应当提交检委会把关比较科学合理，因为重大案件是有一定的标准，而有些案件虽不重大、也不存在争议，但情况错综复杂，恐怕检察人员个体素质的原因会影响案件公正处理，也应当提交检委会审议、决定。

　　5、明确了检察委员会委员的职责和义务。更加显眼的是，强化了检察委员会委员参会的义务，《条例》第七条规定：“未经检察长或者主持会议的副检察长批准，不得缺席”，这里准假的权限专属、唯一，且明示要事先请假而不是事后报告。

　　6、原则上提出了检察委员会专职委员机构，对其职责留有制度上的“接口”。

　　7、保障了检察长最后决定权。对于“委员意见分歧较大的，检察长可以决定不付表决，另行审议”。

　　8、明确了检察委员会办事机构设置和职责。

　　三、新《条例》仍然存在一定的缺陷

　　1、有些规定仍然过于原则、笼统。比如，《条例》第二条规定检察委员会委员包括“有关内设机构负责人”，但我们认为，应当进一步明确细到“主要检察业务部门人员”。因为“重大案件”多是来自主要检察业务部门，如果其负责人不能参加检察委员会，不利于案件的讨论决定。高检院提请全国人大常委会于2003年8月27日一次就任命了公诉、侦监、监察、民行、控告、预防等6个部门负责人为最高人民检察院检察委员会委员，现任反贪污贿赂总局局长是检察委员会专职委员，而有的地方长期存在主要检察业务部门负责人不是检察委员会委员的状况。虽然“列席制度”一定程度弥补了缺失，但是列席人员没有表决权。
　　　2、文词冗长累赘。如第五条规定“检察委员会的决定具有法律效力”，就属于多余的规定。1981年6月10日《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第二条规定：“凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释”，1996年12月9日最高人民检察院印发的《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》第二条规定：“对检察工作中具体应用法律的问题，由最高人民检察院解释，具有法律效力”。因此，《条例》再规定检察委员会的决定“具有法律效力”，就没有必要。

　　3、第六条存在明显的缺陷。一是立法重复和越权。《检察官法》第十二条规定：“检察官职务的任免，依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理”；《人民检察院组织法》第三章也规定了人民检察院的人员的任免程序。检察机关是立法机关之下的法律监督机关，无权规定权力机关任免事项，人大常委会的任免权限由全国人大或常委会自己决定。因此，《条例》规定应当由上位法的宪法和法律规定的任免权限和程序没有意义，下位法重复立法不是资源浪费，就是在当上位法修改时与其形成冲突，对上没有约束力，属于无效。二是遗漏了专职委员的任免程序。设置检察委员会专职委员，目前还缺乏法律层面的依据，有的地方是本院党组任命。《条例》在提出设立专职委员制度的同时，应避免产生了新的制度缺失。

　　4、第十一条第三款对于检察长的保留权、意见权或者说“决定权”、“否决权”没有次数规定，在制度上是存在问题的。“委员意见分歧较大的，检察长可以决定不付表决，另行审议”，“意见分歧较大”本身不确定，多大为较大？是指同意者多数、还是指否定者多数？都不明确，但都赋予了检察长“决定权”。如果规定没有次数限制，又可另行审议，可以说检察长的否决权即等于决定权，无限之大。达不到检察长意愿的，就可以既不上报（因为第十四条规定是“可以”上报）、又不决策，永远拖下去。有时的情况是，“不决”实际上就是已经决定了。可见，这样规定是一个“天大”的条款。建议完善补充规范为“检察长提请再议的，二次为限”。超过二次的应按第十四条精神处理。

　　5、第十五条的语意不完整。司法复议能否阻却原决定效力，目前还没有规范。申请复议期间，原决定要么应当执行，要么暂缓执行。建议本条增加“复议期间，不影响上级决定的执行”的规定。

　　四、检察长办公会认定执法过错责任法理分析

　　按照《人民检察院组织法》和最高人民检察院1999年6月23日《关于改进和加强检察委员会工作的通知》精神，“各级人民检察院设立检察委员会”，“检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题”。我们可以理解，检察委员会是检察机关的最高检务会议，许多重要的检察业务工作需要经过检察委员会研究决定。然而，2007年9月26日颁布的《检察人员执法过错责任追究条例》规定，执法过错责任调查报告由“检察长办公会审议”，“检察长办公会”对检察人员涉嫌执法过错的事实、证据研究确认后分别情况作出处理。这表明，对检察人员执法过错的事实、证据研究认定和处理的主体是检察长办公会。对于检察长办公会议，看起来类似于行政会议，是检委会、党组会之间的一个机构，因为目前还找不到有关检察长办公会议的组织规范，所以对它的定位、组成、议事范围、决策程序无章可循，这方面不如检委会有《人民检察院组织法》及有关条例、党组会有《党章》及有关议事规则等规范。正是由于没有关于人民检察院检察长办公会议的规范性文件，各级院如何行使检察长办公会职能：一是参会人员是正、副检察长？那么，在基层检察院就等于3-5人说了算，这种民主科学性不及党组会、检委会。我们从检委会新条例规定的委员会组成人数普遍增加、省辖市院的最低员额要求是过去最高员额上限的要求，可以看到民主法制气息浓郁；检察长办公会如果扩大参会人员范围，就与党组会或者检委会没有区别。二是议事规则、决策程序如何？是少数服从多数、还是“一把手”负责制。三是检察长办公会的决定以什么名义作出，也没有明确统一的规定。

　　1、对于党组会，有党章的规定，其机构有按程序任命的党组成员和规范的议事规则；检察委员会的定位、议事等规范，也有法可依；院务会，作为行政会议主要是组织、管理和决策司法活动以外的公务，会议形成的决定，一般以会议纪要的形式作出。然而检察长办公会，目前还找不到如同党组会、检委会有着党章、组织法以及《条例》规范的支撑。据考，1993年最高人民检察院出台的《最高人民检察院机关办事规则(试行)》(高检发办字[1993]34号)，提到检察长办公会[3]。但是，这也仅仅是高检院机关办事规则，可能对各级检察院有参照意义，但不具备指导意义。

　　2、如果由检察长办公会研究确认检察人员在执法办案活动中是否存在“不履行、不正确履行或放弃履行职责”，造成“认定事实、适用法律错误，或者案件被错误处理”等执法过错责任的事实，那么检察委员会对于执法中案件的决定权，与之相比是否处在一个尴尬的位置：可能先前已经检察委员会讨论研究的案件事实、适用法律等决定，而被检察长办公会否定。对于检察环节案件办理的真伪认定最终决定权，究竟赋予“谁”？检察委员会是法律明确的“讨论决定重大案件和其他重大问题”议事决策机构；《检察人员执法过错责任追究条例》是检察院内部规范，也具有一定的约束力。

　　鉴于上述分析，我们认为检察长办公会认定执法过错责任不具有合理性、科学性，对检察人员执法过错责任认定和处理的主体，应当是各级人民检察院检察委员会。

　　注释：

　　[1]沈宗灵：《法学基础理论》北京大学出版社，1988年8月第1版第330页；

　　[2]“检察监督实质上就是一种法律监督”。樊崇义 吴光升《检察学：如何才能成为一门科学》，《人民检察》2008.2下半月第4期第7页；

　　[3]王晋闽：《检察长办公会会务若干问题研究》/深圳检察网：www.sjw.gov.cn/Common/ShowInfo.aspx?id=144252，2004-04-15 14:43。