法治的真谛：司法独立

自1999年宪法修正案确立我国“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略以来，法学界和社会各界所有关心我国法治前途的人们围绕着如何推进我国法治进程进行了积极的探讨，其中司法独立问题成为备受关注的“亮点”之一。笔者对此虽涉足尚浅，但也深感此乃建设我国社会主义法治大厦的支柱工程，在此略呈管见，以尽绵薄之力。

一、司法独立的由来及其发展

司法独立作为现代宪政的一项基本原则，起源于17、18世纪资产阶级启蒙思想家的权力分立学说。鉴于封建专制社会君主集立法、行政、司法大权于一身，独断专行，公民的生命、自由和财产缺乏应有的保障，以孟德斯鸠为代表的资产阶级启蒙思想家提出了著名的三权分立理论。孟氏认为，国家权力应分为立法权、行政权、司法权，并由国会、政府和法院分别掌握和行使，彼此分立。司法权作为惩罚犯罪和裁决私人争讼的权力，十分重要，这种权力应该是独立的、超然的，必须独立于立法权和行政权，否则，公民的自由和财产就会失去应有的保障。孟氏的三权分立学说在西方自由世界得到了广泛传播，成为资产阶级立国的奠基石。

三权分立学说为司法独立提供了理论基础，使之成为资本主义各国宪法中普遍确立的一项基本原则。200多年来，司法独立原则的成功实践及其不断发展完善已经得到国际社会的普遍认可。1985年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过并经同年联合国大会批准了《关于司法机关独立的基本原则》，该文件明确要求：“各国应保证司法机关的独立，并将此项原则正式载入其本国的宪法或法律之中。尊重并遵守司法机关的独立，是各国政府机关及其他机构的职责”。至此，司法独立已经成为现代法治社会普遍遵循的一项基本原则，是衡量一个国家是否实行法治的基本标志，被喻为“法治的真谛”。[1]

司法独立作为我国的一项重要法律原则从确立至今也已历经半个多世纪。早在革命根据地时期，我们即开始强调“法院独立”或“审判独立”。1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定：“边区高等法院独立行使其司法职权。”到了1954年，新中国成立后的第一部宪法明确规定：“人民法院进行独立审判，只服从法律”，这是司法独立在我国法制史上得到的最高礼遇。在法律虚无主义时代，独立审判一度从宪法条文中消失，被指责为“资产阶级法律原则”，直至1979年才重新在有关法律中得以确立。1982年的宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，使独立审判再次成为我国的一项宪法原则，尽管这一规定与五四宪法相比存在着明显的距离。

二、司法独立的概念层次

司法独立一词具有多重含义。龙宗智/李常青在“论司法独立与司法受制”一文中认为，司法独立是指司法机关独立于其他机关、团体和个人。文章援引史尚宽在《宪法论丛》一书关于德国学者对独立的八点概括后进而认为，司法独立意味着在一个特定社会中司法实体的法律自主性。对司法独立的确认，主要不是以自足的方式，而是从其存在的环境，即由社会的角度来界定，可以概括为对社会的四点要求，即不侵权、不介入、不施压、不妄评。[2]
这里的司法独立是从宏观上说的，强调的是司法的对外独立。

北京大学法理学教授沈宗灵先生按照西方资本主义国家的法律规定和一些学者的解释，把司法独立的含义概括为四个方面：(1)司法权由司法机关独立行使，不受立法机关、行政机关的干涉；(2)法院独立审判案件，只服从法律；(3)一个法院的审判活动不受另一个法院的干涉，上级法院对下级法院的审判活动也不能进行干涉，只能依照上诉程序变更其判决；(4)法律对法官的地位予以特殊保护，以保证其独立行使审判权。[3]

这里的司法独立除了明确宏观意义上的对外独立外，还强调了司法机关内部不同法院尤其是上下级法院之间的相互独立。

司法独立还有更深一层的含义，即法官独立。它要求承接特定案件的法官在审判案件时，不但不能受到来自司法机关以外各种因素的干扰和其他法院的干扰，而且也不应受到其所在法院同事尤其是长官的干扰。对同一法院的法官被划分为不同层级的国家，强调这一点尤其重要。当级别低的法官需要接受级别高的法官的领导，而前者的升迁往往取决于后者时，要让前者不看后者的眼色行事是一件很困难的事情。

由上可见，司法独立的含义可以划分为三个基本层次：从宏观来看，强调法院独立行使司法权，不受立法机关、行政部门、社会团体和个人等外在因素的干扰，即外部独立；从微观来看，指的是承接特定案件的法官不受本法院不审理该案的其他法官的干扰，即内部独立；从中观来看，要求依法审理特定案件的法院不受其他法院特别是上级法院或法官的干扰，即法院之间相互独立。在这三层含义中，外部独立是司法独立最基本的内容，内部独立和相互独立是由外部独立派生出来的。完整意义上的司法独立应该将宏观、微观、中观三层含义结合起来理解。

显然，按照现行法律规定，我国的独立审判无论从外部独立、内部独立还是相互独立来看，都不够完整。

首先，在我国，各级人大是权力机关，在国家机关中地位最高，法院由其产生，对其负责，并接受其监督；人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。该规定并未排除人大对司法的干涉，近年来人大对法院的监督尤其是个案监督，实际上就是一种干涉，且不说地方各级党委和行政机关不时有意或无意、有形或无形地干预着司法。

其次，我国独立审判的主体是法院而不是法官。在实践中，法院在管理体制方面与行政机构并无实质性不同，案件的审理和裁决往往要经由院长、庭长审批，法官无独立可言。这种司法行政化倾向严重背离了司法的质的规定性。因为没有法官的独立就没有真正的法官责任制，司法独立的真正意蕴在于处在居间位置负责解决具体纠纷的特定法官，根据既定的法律规则和程序独立自主地审理案件，而不受任何外来干预。惟其如此，才能确保法官的独立性和公正性，才能激发法官的责任心和正义感。

第三，我国法院系统存在着一种自上而下的监督体制，人们在观念上往往把上级改变下级法院的判决视为一种“纠错”行为。这种体制和观念导致一审法院在判决作出前顾虑重重，独立审判的信心不足；在判决被上诉期间，则诚惶诚恐，生怕其判决被推翻。结果是必然在上下级法院、法官之间形成一种微妙的关系。

三、司法独立的保障

司法独立离不开一定的制度保障，这主要包括权能保障和职业保障两个方面。

法官的权能保障指法官在履行职务、行使审判权时应具有独立的能力。现代各国宪法对此多有规定。从内容上看，这些规定基本类似，主要是强调法官独立行使司法权，只服从宪法和法律，不受任何外来干预等。关于这一点，马克思早就指出：“法官除了法律就没有别的上司。”[4]

西方一些学者也认为，“司法机关的独立表现在它只遵循自己特有的司法规则，表现在它的观念和行为不被其它政治机构和社会团体的观念和行为所左右。”[5] “在法官作为判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。……。法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。”[6]

法官的职业保障主要包括职业的获得和保持。各国宪法中关于法官独立行使司法权、只服从法律的规定，固然能防止立法机关、行政机关公然干涉审判工作，对法官的审判职能起着重要的保障作用。但是，法官若对其地位能否保持产生疑虑，则其能否真正做到独立行使职权就会成问题。因此，“法官的职业保障便成为法官的职能保障的必要条件。”[7]

法官职业的获得有任命、选举和任命与选举相结合三种方式。法官的任命权通常由行政机关掌握，为避免行政机关对法院的控制，各国宪法多对这项任命权加以限制。如美国总统有权任命联邦最高法院法官，但须经参议院同意；日本最高法院院长以外的其他法官由内阁任命，但应于任命后举行众议院总选举时交付国民审查，下级法院法官也由内阁任命，但任命名单由最高法院提出。法官的选举分直接选举和代议机关选举两种。根据我国宪法规定，对法官的任免主要是采用间接选举与提名任命相结合的方式，《法官法》则增加了考试和考核方面的内容。任命与选举两种形式孰优孰劣，是有争论的。一种观点认为，从形式上看选举比任命更合乎民主的要求。[8]

另一种观点则认为，选举没有任命好，由选举产生法官恰恰削弱了而不是加强了司法独立。[9] 还有一种观点认为，从结果上来看，两种方式并没有明显的差异。[10] 鉴于纯粹的选举或任命方式都有一定的缺陷，因此，将二者结合起来也许更为合理。

法官职业的保持对其独立审判也具有重大作用，各国宪法都有关于法官任期的规定。大致可分两种：一种是终身任职，一种是限期任职。终身任职是指法官在任期届满前，非经弹劾不得被免职、撤职、或令其提前退休。西方国家多数都实行法官终身制，如美国、法国、荷兰、英国、加拿大等。有些国家的法官有一定任期，可以连任，任期一般都比较长，如瑞士联邦法官任期六年，日本最高法院院长以外的法官和下级法院的法官任期十年，巴拿马最高法院法官任期十八年。实行法官终身制的目的主要在于限制行政权力，确保“法官独立”和“司法公正”。我国没有对法官实行终身制，宪法和法律规定各级法院院长由人大选举和撤换，其任期与人大相同，副院长、庭长、副庭长及审判员由人大常委会任免，宪法更是明确规定最高法院院长连续任职不得超过两届。法律没有规定对法官予以免职的条件，人大对法官的任免具有绝对权力，这种权力常常因受到来自行政机关或党委的压力而被滥用，因此，法官的职业很难得到应有的保障。

四、司法监督与司法独立

司法独立是实现社会正义、建设法治国家的前提条件，任何干预、妨碍司法独立的行为都是与现代法治原则的要求背道而驰的。这一论断当然并不意味着司法机关可以摆脱一切形式的限制和约束，我行我素。实际上，司法活动必须遵循一系列既定规则和程序，接受社会的广泛监督。

首先，法官在审判案件时必须按照权力机关制定的既定规则行事，司法的本意即在于将抽象的法律适用于具体的案件，无法司法往往受到严格限制，甚至是不允许的。其次，司法活动必须遵循一系列公平、公开、公正的原则和程序，接受各方当事人和社会公众的监督，任何违反法律程序的裁决均可成为上诉的理由，从而使案件得以重审。第三，作为审判结果的判决书可以公开查阅，接受法律职业界的评判。第四，法官贪赃枉法，任意偏离法律正常轨道，歪曲篡改法律本意的行为，一经揭露，就会受到弹劾和审判。

以上四者是对司法进行制约和监督的基本途径，乃是国际通例，在我国也是存在的，但由于缺乏相应的配套法规，现有制度又存在着重大缺陷，加之人们认识上的偏差，未能取得应有的实效。因此，尽快制定媒体监督法，完善现有司法程序，改革法官选任制度，提高法官素质，革除司法行政化弊端，调整人大监督司法方式，是保障我国司法独立、厉行法治的当务之急。具体就人大监督司法而言，近几年来的个案监督方式，严重损害了我国的司法独立和权威。尽管这种做法在实践中基本上得到了遏制，人大似乎已经退守到了传统的工作监督上来，但法院系统为应付人大具体监督而出台的工作制度和一些省市专门用于规范人大监督的地方法规依然存在，人大的进攻态势和法院的戒备心理并未彻底消除。在此形势下，人大固守传统的工作监督方式，实际上将进一步强化法院系统业已存在的行政化趋势。因为按照我国宪法和法律的规定，各级法院院长每年都要向人大报告工作。此监督方式的不良后果是，如果工作报告通不过，院长就会面临被撤换。为了保住乌纱帽，院长必定会通过庭长加强对庭审的控制，上级法院也会假借监督之名加强对下级法院的干预。司法行政化的加剧实际上是法院院长们讨好人大代表的必然结果，而人大代表也往往会借依法公开监督之名而行挟私干预司法之实。因此，理顺人大与法院的关系已成为关系到我国法治进程的一个十分关键的问题。

（该文刊载于《政法论坛》2001年增刊）

[1] 龚详瑞《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版第95页。
[2] 见龙宗智/李常青“论司法独立与司法受制”，载《法学》2000年第 期。
[3] 沈宗灵主编《法理学》，高等教育出版社，1994年版，第366页。
[4] 马克思《第六届莱茵省议会的辩论（第一篇论文）》，《马克思恩格斯全集》第1卷第76页。
[5] 〔美〕塞缪尔.亨廷顿《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第19页
[6] 〔英〕罗杰·科特威尔著《法律社会学导论》，潘大松、刘丽君、林燕萍、刘海善译，华夏出版社1989年版第237页。
[7] 何华辉著《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第316页。
[8]
参见宋冰编《读本：美国与德国的司法制度及司法程序》，中国政法大学出版社1999年版，第139页。又见宋冰编《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第121页。
[9]
〔美〕波斯纳著《法理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社1994年版第18－19页。又见龚祥瑞著《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版第252页。
[10] 参见宋冰编《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第123页。