一案三建议 成都行政审判新探

图为2009年成都中院启动“一案三建议”活动。王 鑫 摄

  近两年来，四川省成都市中级人民法院创新工作方法，在行政案件的庭审前、庭审中及审结后，有针对性地开展“一案三建议”活动并使之常态化，取得显著成效：行政机关负责人出庭应诉率实现重大突破、案件和解率大幅上升，有效促进了依法行政，法院也实现了工作整体质效上升、发改率和信访投诉率下降的“一升两降”目标。

  审理前

  建议行政机关负责人出庭

  成都中院十分注重行政审判职能的延伸，以前多通过与相关行政部门定期召开联席会议、结案后及时出具司法建议等方式实现司法与行政的良性互动，但这些都是事后监督、被动监督。

  2009年3月1日，成都中院在全市法院启动为期一年的“一案三建议”活动。

  谈到开展此项活动的主要目的，成都中院院长牛敏说：“是为了最大限度地延伸行政审判职能，促进行政机关规范执法，并在审理中真正有效、及时地化解行政争议纠纷，切实维护行政相对人的合法权益，也以此促进行政审判质效提升。”

  为确保活动质量及效果，成都中院首先以制度规范做保证，正式发文明确活动的具体内容为：“有针对性地适时在审理前建议行政机关负责人出庭，审理中建议协调和解，审理后建议规范执法”，且对三种司法建议的行文格式和发送程序作了规范。

  其次是通过绩效评估机制有效推动，成都中院将该活动纳入全市法院行政审判绩效评估考核机制，在年终科学评估各基层法院行政审判工作。

  此外，成都中院注重加强与政府法制部门的联动，积极争取地方政府对该活动的支持。

  成都市委、市政府主要领导指示市政府法制办要积极配合成都中院做好该项工作，市政府还将该活动写入《成都市依法行政第二个五年规划（2009—2013）》中，将其作为完善市行政行为监督机制的一项重要内容，并将各行政机关对司法建议回复以及负责人出庭应诉情况纳入年终目标考核。

  据记者了解，此项活动开展期间，行政机关负责人出庭应诉方面实现了重大突破，高新区国土局、锦江区烟草专卖局等众多行政机关都积极响应，由负责人出庭参加诉讼。

  牛敏告诉记者，行政机关负责人应诉，不仅可以看出其对行政审判的重视，更重要的是其可在诉讼中真切感受到行政执法中存在的问题和不足，今后就能更有效地进行规范、管理，这样就可以从源头上减少或预防纠纷的发生。

  因为活动成效明显，去年4月，成都中院决定将此活动作为常态工作深入持久地开展下去。

  审理中

  建议协调和解

  在审判中，通过建议促使行政机关及时纠正不当的行政行为，使争议得到及时有效解决，既可以减少当事人诉累、防止矛盾升级激化，又能切实提高行政效能，节约司法资源。牛敏告诉记者，这是“一案三建议”活动的另一个重要目的。

  严某（女）因历史原因等，20多年来一直为“黑户”。2009年9月，严某向成都一区公安分局申请要求恢复其农业户口登记并办理居民身份证。之后，该分局向其发出《办理户口补充材料书》，要求其提供“迁入地村民小组三分之二以上的户为代表签字同意添加农业劳动者的意见”等材料，否则对其申请不予办理。严某不服，以不履行法定职责为由提起行政诉讼。

  一审法院认为，该分局发出了补充材料通知，应视为已履行法定职责，故驳回严某的诉请，严某提起上诉。

  成都中院在二审中查明，以前农业人口的户口由村文书登记、乡政府管理，严某与外县人恋爱并离开某村7组后，村文书按习惯将其户籍划掉，之后在公安部门接管、移交时即没有其原始户籍资料。但经公安机关查证，严某的户口并未迁入外县，还应视其为7组村民。

  显然，补充材料通知并不适用严某的情况，该分局实际是“以作为之名，行不作为之实”。

  但法院并没有直接作出判决。

  “直接判决虽可从法律上解决问题，但严某的问题事实上可能很难解决，会将多方拖入诉累，并有可能使矛盾升级激化。”成都中院行政庭庭长谢立新对记者说。

  法院决定协调解决。由于当地乡规民约和传统风俗可能会对公安机关为严某办理户口设置阻碍，法院先与村民小组等多次释明协调，并适时向该分局发出司法建议。经多方努力，该分局终为严某恢复户口登记并办理了身份证，严某也撤诉。

  据了解，成都法院2010年在案件同比下降超过8%的情况下，协调和解结案近300件，且使许多历时较长、矛盾突出的重大疑难案得到有效化解。

  审理后

  建议规范执法

  谢立新介绍，成都中院在“一案三建议”活动中注重从源头规范行政执法，通过司法建议有效规范行政机关违法或不规范的行为，有的司法建议还被相关国家部委采纳。

  在终审一起公安机关治安行政处罚案时，成都中院发现，公安机关在作出处罚前依照规定告知了拟作出处罚的事实、理由和依据，但处罚的种类和幅度却因相关规定不明确而未告知，而事实上，此告知与行政相对人切身利益密切相关，若能告知其可充分行使申辩权，行政机关就有可能减轻所作处罚的种类或幅度。

  成都中院及时向市公安局发出了司法建议，建议应将处罚的种类和幅度也作为告知内容进行明确规定。

  市公安局认为，这一司法建议符合法条原意，故制定下发了《关于进一步规范行政处罚前告知义务程序的通知》规范告知程序。该建议被市公安局呈报公安部后也得到认可，之后公安部在制定下发《公安机关执法细则》时，吸收了法院司法建议的相关内容并予以明确。

  而青羊区法院在审查一起环保非诉执行案件中，向四川省环保局发出的司法建议也得到国家环保部的高度重视，最终环保部采纳该建议并作出复函，在全国范围内规范了环保部门排污费征收稽查程序。

  据了解，成都法院仅在“一案三建议”活动期间，就发出高质量的司法建议148件，且绝大多数被采纳并回复。