也谈生效判决对具体行政行为合法性的羁束力

      一、案例的引述　

　　在行政诉讼领域内，有关法院生效判决（包括行政判决、民事判决和刑事判决）对诉讼标的即被诉具体行政行为合法性的羁束力问题，仅见于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项的规定，即诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应当裁定不予受理，已经受理的，则应裁定驳回起诉。　

　　但笔者在审判实践中却发现了以下两个争议焦点相似但裁判结果却截然不同的案例：　

　　案例一：江苏省高级人民法院对孙某某诉淮安市人民政府行政行为侵权及附带行政赔偿一案作出的《行政判决书》〔（2003）苏行终字第001号〕　

　　在该份判决书中，江苏省高级人民法院针对上诉人孙某某要求确认淮政发[2000]96号文件违法的诉讼请求，认为“该文件已在江苏省淮安市中级人民法院（2001）淮民终字第127号、（2001）淮民终字第128号生效民事判决1中被确认为合法有效，同时在以孙某某为被告的淮安市清河区人民法院的（2000）河民初字第708号民事判决也适用该文件进行了判决。虽然上述判决书未在判决主文中对淮政发[2000]96号文件的合法性做出直接认定，但该文件的合法性是上述民事判决的关键问题，因此上述民事判决对淮政发[2000]96号文件的合法性问题均进行了审查，并将能否适用该文件列为案件的主要争议焦点，双方当事人对此争议焦点进行了辩论，发表了各自意见，民事判决在此基础上做出了认定，因此应当认定上述民事判决对淮政发[2000]96号文件的合法性已经做出了实质性审查，在上述民事判决仍然有效的情况下，人民法院不能做出与其相矛盾的判决，故本案的诉讼标的已为生效判决的效力所羁束。……原审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项的规定裁定驳回孙某某的起诉并无不当，如淮政发[2000]96号文件存在违法之处，当事人可通过审判监督程序解决。”因此，江苏省高级人民法院作出了驳回了上诉人孙某某的上诉，维持原裁定的裁判结果。　

　　案例二：广东省深圳市中级人民法院对深圳市龙广市场发展有限公司诉深圳市国土资源和房产管理局国土资源和房产行政登记一案作出的《行政判决书》〔（2004）深中法行终字第213号〕　

　　在该份判决书中，广东省深圳市中级人民法院针对上诉人深圳市龙广市场发展有限公司要求确认被上诉人深圳市国土资源和房产管理局颁发涉案房地产证的行为已被生效民事判决的效力羁束的问题，认为“本案的诉讼标的，即被诉具体行政行为是被上诉人深圳市国土资源和房产管理局于2002年7月23日所作出的颁发深房地字第6000069697号《房地产证》的行为。本案的争议焦点是本案的诉讼标的是否为本院已生效的（2003）深中法民五终字第1597号民事判决的效力所羁束。根据本院（2003）深中法民五终字第1597号《民事判决书》，该民事判决仅是将涉案的深房地字第6000069697号《房地产证》作为证据加以采信，而并不是对本案被上诉人深圳市国土资源和房产管理局颁发该房地产证的行为作出确认合法的判决。况且，人民法院在民事诉讼中对房地产证作为证据所进行的审查，与人民法院在行政诉讼中对发证行为作为被诉具体行政行为所进行的合法性审查，两者的程序不同，且颁证机关是否参加诉讼也不同。因此，人民法院在民事诉讼中对证据所做出的认定不能等同于人民法院在行政诉讼中对被诉具体行政行为合法性所作出的判决。据此，本案的诉讼标的并未受到前述生效民事判决的羁束。综上所述，一审裁定适用法律错误，依法应予撤销。”因此，广东省深圳市中级人民法院作出了撤销一审裁定、由一审法院继续审理的裁判结果。　

　　从上述两个案例可以看出，正因为现行法律法规或者司法解释均没有对“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”这一问题进行明确的阐释，以致于不同的审判人员对此问题有着不同的理解，故只有正确理解“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”的真正涵义，才能彻底解决行政审判实践出现的这种冲突现象。　

　　二、相关争议问题的分析　

　　目前，在行政审判实践中，围绕着对“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”的理解和适用，主要对以下问题存在争议：　

　　（一）被诉具体行政行为的合法性是否受到生效判决的判决内容（即判项）的羁束？　

　　笔者认为，此处的“生效判决”应作狭义的理解，所指的是行政判决，而不包括民事判决和刑事判决。因为行政审判与民事、刑事审判所审理的法律关系不同，民事、刑事审判的裁判内容依法不会也不应出现对属于行政审判范围的法律关系的判决，所以在理论与实践上都不可能存在生效的民事、刑事判决的判决内容对行政诉讼中被诉具体行政行为合法性的羁束力。现所争议的这个问题，确切地说，应该是指前一行政判决的判决内容对后一行政诉讼的诉讼标的是否具有羁束力？　

　　对这一问题，笔者持肯定的态度，认为这是“一事不再理”法定原则的客观要求。“一事不再理”原则来源于古罗马共和国时期法院实行的“一审终审制”。该原则是指对于判决已经发生效力的案件，除法律另有规定的以外，不得再起诉和处理。实行该原则的原意在于防止法院对同一案件以同一事实和理由作出相互矛盾的裁判，也在于防止当事人滥用诉讼权利。有人认为“一事不再理”仅适用于民事和刑事案件的审判，其实在行政诉讼中也体现了这一精神实质，如对“法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，法院应不予受理”的规定。　

　　（二）被诉具体行政行为的合法性是否受到生效判决认定的事实的羁束？　

　　应指出的是，理论界普遍赞同“前一生效行政判决所认定的事实对后一行政诉讼中的诉讼标的具有羁束力”这一观点，因为任一行政诉讼都是对被诉具体行政行为合法性的审查，后一行政裁判不应当与前一行政裁判结果发生冲突，这符合“一事不再理”的精神实质，即一件事情或一次争议不能以相同的程序或处理方式进行两次以上的处理。因此，此处所提的争议问题，确切地说，应该是指被诉的具体行政行为的合法性是否受到生效民事、刑事判决所认定的事实的羁束？这一问题的理解和适用正是理论界和实务界争议的焦点。上面引述的两个案例正是两种针锋相对的观点的具体体现。　

　　第一种观点认为：诉讼标的为生效判决的效力所羁束，不仅指为生效行政判决的判决内容所羁束，而且应当包括为生效民事、刑事、行政判决认定的事实所羁束。多数学者赞同这种观点，认为行政诉讼标的应为生效民事、刑事判决认定的事实所羁束，其理由在于：第一，我国审判机构的设置，既不同于英美法系的国家，也不同于大陆法系的国家，而是采取了在同一普通法院中依处理纠纷的性质不同而设置不同审判庭的做法，但各个审判庭的裁判不论是行政判决、民事判决还是刑事判决都是以人民法院的名义而不是以审判庭的名义作出的。从司法裁判的主体上看，无论是何种性质和形式的裁判，都应该被视为人民法院作出的裁判，都具有相同的羁束力。因此，法院在民事、刑事判决中将具体行政行为作为证据审查并予以认定即是对具体行政行为合法性的确认，这种确认应当具有羁束力。如果法院再受理，就有可能作出与原民事、刑事生效判决不一致的判决，则会出现同一法院或不同法院对同一行政行为的合法性作出不同的认定2。这种民事判决、刑事判决与行政判决的效力相互冲突的现象，将极大损害司法裁判的公信力和权威力，影响法律的严肃性和生效判决的执行力。第二，从解决当事人争议的角度出发，如果否认生效民事、刑事判决认定的内容对被诉具体行政行为合法性的羁束力，将会出现当事人选择对自己有利的判决结果来向法院申请强制执行，也将使法院陷于尴尬的境地，这不仅不能妥善解决当事人之间的纠纷，反而会背道而驰地导致当事人之间冲突的加剧。第三，肯定生效民事、刑事判决认定的内容对行政诉讼标的的羁束力，虽然会存在一些不合理的现象，但仍有法律救济途径，即法院在收到当事人的起诉后，如发现被诉具体行政行为已为其他生效民事、刑事判决所认定的，则不应受理，但应启动审判监督程序对生效判决进行审查。若生效民事、刑事判决对具体行政行为的认定确有错误，可裁定中止原判决的执行，进行再审。再审期间可告知当事人提起行政诉讼，专门审查被诉具体行政行为的合法性。若当事人提起行政诉讼，则相应地中止再审程序，待行政案件审结后，依据行政案件的判决结果继续原案件的再审程序。这样既维护了司法裁判的公信力和权威力，又较好地维护了当事人的合法权益。3 　

　　第二种观点认为：诉讼标的为生效判决的效力所羁束，仅仅指为生效行政判决的判决内容和认定事实所羁束，不应当包括为生效民事判决或刑事判决认定的事实所羁束。虽然在理论界和实务界持这种观点的人为数不多，但笔者却赞同这种观点，理由在于：行政、民事和刑事诉讼作为三大诉讼体系，各自解决不同性质的争议，虽然并非泾渭分明，但审判的侧重点却是显而易见的，任一诉讼程序不能也不应该越俎代庖。法院对作为行政案件诉讼标的的具体行政行为合法性的裁判与法院在民事、刑事案件的裁判中对该具体行政行为作为证据进行合法性认定的效力是不同的，因为：第一，在被诉具体行政行为不是作为诉讼标的的民事、刑事审判中，被诉具体行政行为一般是作为证据加以审查的，法官只能从形式上审查该证据的“三性”（即合法性、客观真实性、关联性），而不是像行政诉讼那样从程序和实体两方面进行合法性审查。第二，从设置行政诉讼体系的初衷来看，对被诉具体行政行为的合法性的审查并非仅仅是形式上的审查，也并非仅仅靠民事、刑事诉讼程序来审查，而必须启动特殊的诉讼程序即行政诉讼程序来审理。行政诉讼中必须从职权、程序、适用法律等方面对被诉具体行政行为进行严格的审查，这不同于对作为证据的具体行政行为“三性”的审查。否则，任何一种诉讼程序都可以肯定或否定具体行政行为的效力，将违背设置行政诉讼的初衷，将使行政诉讼束之高阁。第三，在民事、刑事诉讼中，作出被诉具体行政行为的行政机关并没有作为一方当事人参与诉讼，这种形式上的合法性审查缺乏对抗辩论的程序，导致认定错误的可能性也较大；而且，没有经过行政审判而在民事、刑事审判中直接确定具体行政行为是否合法，这对行政机关和与具体行政行为有利害关系的人都是不公平的。第四，根据法律的规定，行政行为一经作出，就具有公定力、确定力、拘束力和执行力，行政行为应该首先被推定为合法的，在未经行政复议或行政诉讼时，不能对行政行为是否合法作出最终的认定4。所以，认为民事、刑事判决所认定的事实对行政诉讼标的具有羁束力的观点缺乏法理依据。第五，在民事、刑事审判实践中，法官对作为证据的具体行政行为的认定，一般考虑到该份证据是由国家行政机关作出，基于证据效力优先规则，常常予以合法性的认定。这样一来，若确认生效民事、刑事判决所认定的事实对行政诉讼标的的羁束力的话，必将陷入逻辑的怪圈子，而排除了行政诉讼存在的实际意义，并且也会使得一些当事人利用这一漏洞而损害其他当事人的合法权益。第六，持生效民事、刑事判决的认定内容对行政诉讼标的具有羁束力这一观点的学者认为，由此产生的不合理的现象仍有法律救济途径，如启动前述的再审程序。但因每一个诉讼都要耗费一定的司法资源，都要付出一定的诉讼成本，只有及时、有效地终结诉讼，才符合诉讼经济的原则。所以，这种反复对一个案件进行审理的救济途径，不仅降低了诉讼效率、浪费了诉讼资源、提高了诉讼成本，而且有时没有实际意义。　

　　三、解决问题的对策　

　　上述争议因没有立法机关确定的明确解释而在行政审判实践中出现了不统一的局面。笔者认为：在现行的法律框架下，应当坚持“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”，仅仅是指为生效行政判决的判决内容和认定事实所羁束，不应当包括为生效民事判决或刑事判决认定的事实所羁束，并在三大诉讼体系下构筑协调的制度，在审判实践中就能达到统一的局面。因此，可以在民事、刑事诉讼中设计“行政诉讼先置程序”的制度。　

　　“行政诉讼先置程序”是指在民事、刑事审判实践中，遇到需要对作为证据的具体行政行为的“三性”的认定时，先看在案相关证据能否形成完整的证据链，若能，则法院可以依据证据链而不采纳该项证据来作出裁判（此时不采纳并不意味着对具体行政行为合法性的否定，也不会出现越俎代庖的现象）；若不能，即法院必须依靠该项证据才能作出裁判，这就涉及到对具体行政行为合法性的认定问题，此时法院则应当告知当事人及相关的利害关系人就具体行政行为的合法性问题提起行政诉讼。如果当事人及相关利害关系人放弃提起行政诉讼的权利，则法院对此可记录在案，并依法作出民事、刑事判决。如果当事人或相关利害关系人提起行政诉讼，则法院应相应地中止民事、刑事诉讼程序，待行政案件审结后，依据行政案件的裁判结果继续民事、刑事诉讼程序。这样，就使得行政、民事和刑事三大诉讼体系相互衔接，既可以维护司法裁判的权威和尊严、保护当事人的合法权益，也可以提高诉讼效率、节约诉讼成本。　

　　

【注释】
　　1、江苏省淮安市中级人民法院作出的该两份判决都认为淮政发[2000]96号文件是经法律授权制定的，应认定为合法有效。故该院将淮政发[2000]96号文件作为证据对其合法性进行了认定；　
　　2、甘文著：《行政诉讼司法解释之评论----理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月第1版，第127－128页。但甘文还认为，法院不受理此类案件，的确会造成一些不合理的后果，如存在一个被生效裁判错误认定为合法但又无法撤销的具体行政行为；　
　　3、宋学军、李国旺：《生效判决对具体行政行为合法性的拘束力》，载于《人民法院报》；　
　　4、王振清、吉罗洪著：《行政诉讼前沿实务问题研究----问题?思考?探索》，中国方正出版社2004年9月1日第1版，第295页