实施阳光法案几多难题待解——专家谈《政府信息公开条例》实施后可能面临的问题及对策

５月１日，《政府信息公开条例》将实施，河南省襄城县近日采取多种形式大张旗鼓地宣传以《条例》为主的各种法律法规知识。

经过一年的准备，《政府信息公开条例》将于５月１日起施行。伴随着这部中国特色的“阳光法案”的实施，我国行政机关的工作将产生哪些深刻变化？公民应如何去有效主张、利用和救济自己的知情权？《条例》的实施中将面临哪些新的难题？有关部门可能采取哪些措施去解决这些新难题？本报记者就此采访了有关专家。

我国行政公开法制建设的里程碑

几年前，中央电视台曾报道过这样一个事例：在某地一个县粮食局的行政执法中，竟然仍以“文化大革命”期间革命委员会出台的“红头文件”作为行政收费依据乱收费，造成加重农民负担的严重后果。其中的关键是该“红头文件”并未面向社会公开，不仅作为行政收费对象的当地农民不知晓，就连该行政机关的一般执法人员也不知晓。

上述事例在现实生活中不时发生、影响恶劣，也是易滋生腐败的重要因素。因此，行政管理和行政法制改革就必然提出行政公开特别是政府信息公开的要求。曾参与了《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）起草工作的中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川教授认为，《条例》的颁行对我国行政公开法制建设具有里程碑式意义：一是使行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据；二是为公民的知情权提供了法律保障；三是为构建阳光政府提供了重要基础，能够增加行政过程的透明度，有助于克服暗箱操作、滥用裁量权和行政不作为导致的腐败现象。

政府信息的公开和保密如何把握

《条例》第六条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”同时又规定，在信息公开前，行政机关应对拟公开的政府信息进行保密审查。《条例》实施后，行政机关应如何确定信息公开与保密的界限呢？如何防止政府以保密为借口而不履行政府信息公开的义务？

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授认为，在实践中，正确确定公开和保密的界限可能需要根据不同情况适用不同的规则：其一，法律、法规对某一信息有明确的公开或保密规定，在这种情况下，除非当事人申请有权机关确认相应法律违宪和确认相应法规违法，相应信息则必须公开或保密；其二，法律法规对某一信息没有公开或保密的规定，在这种情况下，除非行政机关有证据证明，该信息公开会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，否则相应信息必须公开；其三，法律法规对某一信息有保密规定，但保密的范围、条件或对象不明确，相应信息是否能在某些范围内、在某种条件下向某些对象公开则应取决于相应法律法规制定机关（而非信息保有机关）对法条的解释和法院以往对相应案件的判例。有关政府部门如果不是根据以上三种不同情况决定相应信息公开或保密，而是以保密为借口不履行政府信息公开义务，那么，行政相对人就可以根据《条例》第三十三条进行举报或申请复议、提起诉讼。有权机关就可以根据《条例》第三十四、三十五条对之给予行政处分或追究其他法律责任。

莫于川则认为，为了防止一些政府部门以保密审查机制为托词，不履行政府信息公开的义务，《条例》的多个条款作了列举式的明确要求，这有助于保证政府信息公开的准确和及时，也有助于处理政府信息公开和保密的关系。同时，他还认为，为防止“例外”范围扩大化，应制定配套的具体制度办法，将《条例》规定的内容再作适当细化，使行政机关有可操作依据。当然，对这些规定的解释必须与《条例》的基本精神和立法目的保持一致，且遵循“公开是原则，保密是例外”的行政公开法治的要求。所谓“例外”，必须有法律、法规的明确、具体规定，以及层次很高的国家有关规定，并由司法最终解决有关争议。

公民如何申请获取信息

依法公开政府信息是各级行政机关的一项重要职责和基本义务。《条例》将政府信息公开分为主动公开和被动公开（依申请公开）两大类。《条例》实施后，公民可以依法申请有关部门提供相关信息。那么，公民在进行这种申请的活动中可能遇到哪些难题？又该如何应对呢？

姜明安认为，由于观念、体制和政府信息公开内外部环境等的限制，在《条例》实施初期，公民申请公开政府信息可能会遇到各种困难。例如，很多人可能不知道哪些政府信息可申请公开和向谁申请公开。对此，需要行政机关抓紧编制和公布《政府信息公开指南》和《政府信息公开目录》，并向公民作广泛的宣传。再如，某些行政机关可能以某种借口，如相应政府信息公开会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等，拒绝向公民公开依法应予公开的政府信息。对此，需要对行政机关公职人员进行全面培训，使之提高对政府信息公开意义的认识，同时，应通过行政复议和行政诉讼的案例，逐步明确国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定要求政府信息保密的限度。还有，某些行政机关可能以相应政府信息涉及第三方商业秘密、个人隐私，需征求第三方意见为借口，拒绝向申请人提供并非真正涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。对此，需要通过立法解释或司法解释对政府信息涉商业秘密、个人隐私的情形予以更具体的界定，同时，应通过行政复议和行政诉讼加强对第三方意见的审查，保证申请人与第三方利益的平衡。至于行政机关征求第三方意见的时限，《条例》第二十三条虽然没有明确规定，但该条应受《条例》第二十四条的限制，即整个申请答复时限为１５个工作日，如需延长，延长期限最长不得超过１５个工作日。

莫于川说，《条例》第三章第二十条到第二十八条共９个条款，规定了与申请公开有关的程序制度，其中的灵活申请形式（第二十条）、四种告知义务、可分割提供办法、征求意见和强制公开机制、当场答复和限期答复制度、政府信息更正制度、政府信息提供方式的申请人选择机制、优惠费用制度和困难帮助制度等，都非常具体、可行、有效，其中的１５个工作日限期答复制度在当今世界上是最短的，体现了服务、便民、人本、民主的精神。《条例》规定的征求第三方意见的机制是必要的，有助于避免产生对第三方的侵权伤害，如果申请人认为行政机关是以此为借口侵犯了自己的权利，可以根据《条例》第三十三条的规定，通过举报查处（信访制度也有此作用）、行政复议或行政诉讼的方式来维护权利；申请人还可以按照《条例》第二十九条的规定，通过参加社会评议制度实践来督促有关行政机关依法履行政府信息公开义务。

知情权和隐私权矛盾如何处理

在绝大多数情况下，公民的知情权和隐私权是统一的，不会发生矛盾和冲突。因为知情权是对政府信息的知情，隐私权是对私人信息的保密。但是，某些私人信息有时与公共利益或他人权益的保障和实现有关，第三方的知情权与当事人的隐私权会发生矛盾和冲突。如果政府信息涉及商业秘密、个人隐私，而政府以公共利益为借口公开，如何界定“公共利益”的理由是否成立？隐私权当事人能否提出异议？如果因公开而损害了个人利益，如何得到补偿？

姜明安认为，在这种情况下，根据现代公法原理，应依尊重个人尊严原则及平衡原则、比例原则解决相应矛盾和冲突。首先，对涉及隐私权的政府信息的公布，一般应征得隐私权当事人的同意，其不同意则不得公开。其次，根据平衡原则，在申请人要求公开，隐私权当事人不同意公开的情况下，可以通过协商调解，使隐私权当事人同意让相应信息在一定范围内或一定程度上公开。第三，如果相应政府信息公开或不公开涉及公共利益，则应根据比例原则，确定公开和保密何者利益更为重大，如果公开利益更为重大，不公开对公共利益可能造成重大不利影响，则即使隐私权当事人不同意公开，也应予以公开，但应选择对当事人隐私权利益损害最小的方式公开。第四，对于公开涉个人隐私权的政府信息是否真正是公共利益的需要，是否符合平衡原则和比例原则，不能仅由行政机关单方面说了算，必须听取与相应信息有关的隐私权当事人的意见。行政机关如果不能接受隐私权当事人不公开的意见和要求，在协商后仍坚持公开，隐私权当事人可以申请复议或提起诉讼。在复议和诉讼期间，除非公共利益的紧急需要，行政机关不得公开相应信息，应等待行政复议决定或司法判决作出后再正式决定公开或不公开。第五，如果涉个人隐私权的相应政府信息因公共利益的需要，依平衡原则和比例原则均必须公开，且公开又必然损害隐私权当事人的利益，行政机关应当根据公共负担平等和有权利必有救济的原则，对隐私权当事人给予公正补偿。如果行政机关拒绝补偿，当事人可依《国家赔偿法》向法院提起国家赔偿诉讼。因为，行政机关如拒绝依法补偿，其合法就转化为违法，补偿亦转化为赔偿。

莫于川告诉记者，公共利益的范围是大致确定且动态变化的，公共利益与私人利益的界限是辩证的，公共利益的评判主体和角度是多样的，概括国内外学术界和实务界的共识与经验，在理解和运用公共利益概念来处理实际问题时，应当坚持和配合采用如下六条综合性判断标准来观察问题：一是合法合理性；二是公共受益性；三是公平补偿性；四是公开参与性；五是权力制约性；六是权责统一性。基于上述标准，如果隐私权人对政府机关以公共利益为借口公开某个政府信息持有异议，可以且只能根据《条例》第三十三条的规定，通过举报查处、行政复议或行政诉讼的方式来主张权利、寻求救济。

政府信息查阅场所应如何设置

《条例》第十六条规定，各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。信息公开的规范化趋向也促使我们不得不考虑目前档案馆已普遍开展的现行文件服务的职能定位和社会作用等问题。

苏州大学社会学院教授周毅撰文认为，政府机关档案室及各级公共档案馆（政府信息公共查阅点）应根据《条例》的要求，以档案管理配套制度建设为重点，实现机关档案室和公共档案馆内向型管理制度向开放型管理制度建设的转变，从而保证机关档案室和公共档案馆政府信息公共查阅点的功能实现。在政府机关档案室和各级公共档案馆的档案管理配套制度建设中，与政府信息公开趋势相呼应的制度建设内容主要集中在如下方面：第一，建立政府档案信息资源分级分类管理制度；第二，建立政府档案信息资源公开目录与指南的发布和更新制度；第三，完善政府信息公共查阅点的信息管理制度；第四，建立政府信息查阅点的服务规范制度；第五，建立政府信息公开的开放责任和安全审查责任制度；第六，建立政府信息查阅点的政府信息公开工作年度报告制度；第七，建立政府信息查阅点的政府信息收费管理制度；第八，建立政府信息查阅点的工作考核、社会评议和责任追究制度。

信息公开与新闻采访权

今年春节前，一场突如其来的持续低温、雨雪和冰冻极端气候，给我国南方诸多地区带来了严重的灾害。众多机场关闭，高速公路封闭，铁路不通，车票停售，在这场春运困局中，是否公开、如何公开与气象、交通、水电有关的政府信息，做到政府与群众的沟通配合，一些地方和部门的不同做法带来不同的结果。据据新华社报道，由于被冰雪损毁严重的贵州东部电网突然断电，导致湘黔铁路动脉中断。据新华社记者就此到相关单位采访时，个别负责人却不提供信息，还斥责记者“添乱”。

《条例》对于公民的知情权的保障具有重大意义，它对于新闻单位获取信息有何意义？知情权的完善是否同时保障了新闻单位采访权？两种权利有何关系？莫于川认为，知情权和新闻单位采访权都很重要，知情权属于更为基础、更为本质的权利，行政立法应予兼顾，同时应有重点。政府信息公开，除了政府机关主动公开以外，有效方法之一是官员接受媒体记者的采访，并及时回答记者提出的问题。《条例》规定了发布政府信息必须准确、及时，这和媒体报道信息的要求是一致的。《条例》在总则部分第六条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息，如果发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息，行政机关应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”另外，为了保证媒体获得政府信息的一致性、准确性，免得发生混乱，《条例》第七条规定，行政机关应当建立健全信息发布协调机制，行政机关发布政府信息，涉及其他行政机关的，应当与有关机关进行沟通、确认。《条例》还规定了政府信息公开的及时性。行政机关应该编制、公布和更新政府信息公开的目录和信息公开的指南，并且按照《条例》规定的期限及时公开政府信息，通过公报、新闻发布会和报纸、网络以及各种媒体及时地发布政府信息。另外，《条例》规定了政府信息的查阅场所，比如图书馆、档案馆，行政机关还要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所和设施来公告信息。这些条件和设施，新闻记者都可以利用，有助于实现和保障新闻单位采访权。当然，具体制度和操作程序，也还需要不断补充完善，才更有利于两种权利的行使。

姜明安则指出，《条例》在整体上当然也适用于新闻单位和记者。新闻单位同时具有“法人或其他组织”的地位，记者（除国外、境外记者外）同时具有公民的地位。从而，凡是《条例》赋予公民、法人和其他组织的获取政府信息的权利，新闻单位和记者完全可以以公民、法人或其他组织的身份享有和行使。另外，新闻媒体是政府信息公开的重要手段，政府主动向社会公开的信息，除了通过政府公报和政府网站公布外，通常都要通过新闻媒体向社会发布。因此，在许多情况下，新闻媒体有比一般公民、法人和其他组织更多更早获取政府信息的的需要。为了保障社会公众充分、有效获取政府信息权利的实现，法律应赋予新闻媒体比一般公民、法人和其他组织更广泛的政府信息获取权，但同时也有别于一般公民、法人和其他组织政府信息获取权的信息采访权。不过，新闻单位和记者毕竟不是一般的公民、法人和其他组织，从而不能以新闻媒体的身份向行政机关申请获取与公民、法人和其他组织自身相关的政府信息，如税费缴纳、社会保障、医疗卫生等信息，这些信息通常只能由当事人本人查询。新闻单位和记者要取得这些信息，必须取得相关当事人本人的同意。

公民如何依据《条例》维权

《条例》第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这一规定对于公民在有关信息公开纠纷中维护自身权利意义重大。莫于川认为，我国行政复议制度规定的复议范围、处理权限是比较宽的，但也不能包打天下、面面俱到。作为行政法规的《条例》，所规定的行政复议范围不能超出《行政复议法》的规定。所以，《条例》第三十三条第二款只规定了对于政府信息公开有关的具体行政行为争议，公民可以依法申请行政复议。如果政府信息公开有关的抽象行政行为引起争议，则只能根据《条例》第三十三条第一款的规定，通过举报查处制度加以解决。

关于行政诉讼问题，莫于川说，我国《行政诉讼法》第十一条第一款通过列举加概括的方式，规定了行政机关侵犯行政相对人的人身权和财产权的具体行政行为争议，属于法院的行政诉讼受案范围。但这并不意味着我国行政诉讼受案范围仅仅限于人身权、财产权方面的行政争议，因为该条第二款还规定“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。但实际上在《行政诉讼法》颁行近２０年来，很少有其他法律、法规来规定行政诉讼事项，因此该款规定被戏称为“休眠条款”。而《条例》第三十三条正是与《行政诉讼法》第十一条第二款相配套的规定，可以说是一个亮点。不言而喻，政府信息公开主体如果不认真做好实施准备工作，漫不经心地对待行政相对人的政府信息请求，极易由政府信息公开争议引起大量复议、诉讼、信访案件，将使有关政府机关陷于被动。对此，政府部门要重视。