仲裁委员会委托劳动和社会保障局进行工伤认定是否合法

作者：涂 平* 张建平** 来源：重庆法院网 发布时间：2008/7/20 15:36:27 点击数：
导读:基本案情：巫山县恒丰建筑有限公司（以下简称恒丰建司）承建巫山县技术监督局综合楼工程，周崇琼在该工程工地做工，双方没有订立劳动合同。2006年1月12日，周崇琼在做工过程中不慎摔倒受伤。周崇琼向巫山县劳动争议…
基本案情：
巫山县恒丰建筑有限公司（以下简称恒丰建司）承建巫山县技术监督局综合楼工程，周崇琼在该工程工地做工，双方没有订立劳动合同。2006年1月12日，周崇琼在做工过程中不慎摔倒受伤。周崇琼向巫山县劳动争议仲裁委员会申请仲裁，巫山县劳动争议仲裁委员会受理该案后，2006年2月16日以劳仲勘鉴字（2006）第08号委托勘验或鉴定函委托巫山县劳动和社会保障局（以下简称为巫山县劳社局）认定恒丰建司受伤是否属工伤。巫山县劳社局受理并进行了调查，于2006年3月12日作出劳社伤人字（2006）23号工伤认定决定书，认定周崇琼受伤性质属工伤。恒丰建司不服于2006年向巫山县人民政府提起复议，巫山县人民政府于2006年2月17日作出巫山县复议字（2006）2号行政复议决定书，维持对周崇琼的工伤认定，恒丰建司仍不服于2006年8月4日向巫山县人民法院提起行政诉讼。
审理情况：
巫山县人民法院认为，巫山县劳动和社会保障局具有主管本行政区域企业和个体工商户职工工伤认定的法定职责，巫山县劳社局受巫山县劳动争议仲裁委员会的委托后即进行立案调查，并在法定期限作出工伤认定决定，认定的执法主体和程序合法。周崇琼虽与恒丰建司没有签定书面劳动合同，但已形成事实劳动关系。巫山县劳社局受理周崇琼工伤认定事项后，巫山恒丰建司作为用人单位应履行举证义务而未能提交周崇琼受伤不属工伤的有效证据。周崇琼在恒丰建司工地上不慎摔伤，应当认定为工伤。巫山县劳社局根据周崇琼提供的证据和自己调取的证据依照法律，法规的规定依法对周崇琼的受伤作出工伤认定于法有据。巫山县劳社局受巫山县劳动争议仲裁委员会的委托，依法对周崇琼作出的工伤认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。
重庆市第二中级人民法院经审理认为：根据《工伤保险条例》第十七条的规定，职工发生事故伤害之日起30日内向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织，在事故伤害发生之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。由此可以看出，巫山县劳社局接受巫山县劳动争议仲裁委员会的委托对周崇琼进行工伤认定，违反该《条例》关于工伤认定的启动程序规定，属违反法定程序的行为。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条规定，撤销一审判决的同时，撤销巫山县劳动和社会保障局对周崇琼的工伤认定。
评析：
行政程序，是行政主体实施的行政行为在时间和空间上的表现形式，是实施行政行为所遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。行政程序法是对重要行政程序的法律化、制度化，是近代民主政治的产物，对于提高行政效率，保障和制约行政权力，保护相对人的合法权利，都有重要作用。英国行政法学家威廉·韦德认为，程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍。美国学者罗尔斯认为，公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又通过程序来体现。今天，行政程序发达与否，已成为衡量一个国家行政法治程度的重要标志；程序法与实体法并重，程序违法与实体违法一样，都将影响行政行为效力的程序公正理念，已日益为人们所接受；行政行为必须严格遵循法定程序，已成为现代法治和依法行政原则题中的应有之义。
西方国家不仅在立法上重视程序，而且在实际生活中，人们普遍信奉程序。英国人信奉“自然正义”，美国人信奉“正当法律程序”，德国人信奉“法治国及民主主义”，作为守卫社会公正最后防线的法官，更是尊重程序，信仰程序规则。在我国，由于受“重实体，轻程序”传统观念的影响，行政主体往往忽略行政程序，片面追求实体处理结果，甚至认为程序烦琐，影响行政效率。这种观念必须彻底改变，因为程序正义是实体正义的基石与保障，离开了程序的制约，行政权将变成执法者手中肆意玩弄的特权，相对人的权利将得不到任何保障，这是现代法治国家所不能容忍的。
根据《工伤保险条例》第十七条的规定，工伤认定的启动程序首先是用人单位、工伤职工或者其直系亲属、工会组织在法定期限内提出工伤认定申请，本案巫山县劳动争议仲裁委员会以委托书的形式委托劳动行政部门对受害人受伤性质作出认定，以此取代受害人的工伤认定申请，不符合法律规定。但考虑仲裁委员会的委托行为有利于提高解决受害人与用人单位之间劳动争议的效率，法院是否可以将劳动行政部门的受理行为作为工伤认定机制的改革和探索之举而予以认可呢？笔者认为，劳动行政部门受理仲裁委员会的委托进行工伤认定的做法不宜支持。
首先，仲裁委员会的委托行为侵害了受害人是否申请工伤认定的选择权。权利是一种行为自由，权利人可以选择放弃。在没有受害人明确意思表示的情况下，仲裁委员会直接委托劳动行政部门进行工伤认定，是对受害人选择权的忽略和剥夺。
其次，作为受害人与用人单位劳动争议的居中裁判者，仲裁委员会应当保持中立地位。仲裁委员会代替受害人单方面启动工伤认定程序，对用人单位来说显然是不公平的，这有违于仲裁委员会的中立原则。并且这种程序参与，容易引起不利一方当事人对裁决结果公正性的合理怀疑，损害仲裁裁决的权威性。
再次，《工伤保险条例》规定受害人的直系亲属、工会组织可以提出工伤认定申请，从立法本意来看，这是在用人单位没有申请工伤认定的情况下，对受害人工伤认定申请权的补充。也就是说，受害人直系亲属、工会组织的工伤认定申请权的行使是受到条件限制的，即在受害人死亡或因其他特殊原因不能提出工伤认定申请的情况下，受害人直系亲属、工会组织才可提出工伤认定申请。从劳动行政部门的角度，对于受害人直系亲属、工会组织提出的工伤认定申请，其身份证明、申请原因等条件将受到严格的审查。与受害人有着血缘、组织等密切关系的直系亲属、工会组织的工伤认定启动程序尚且受到如此严格的限制，与受害人没有任何血缘、组织关联的劳动争议仲裁委员会却可直接启动工伤认定程序显然悖于法理。这正是所谓“举轻以明重”的道理。
综上所述，劳动行政部门对不符合工伤认定程序条件的请求事项予以受理，属于受理程序违法。虽然本案有充分的事实和法律依据可以确认受害人的受伤属于工伤，并且仲裁委员会的委托行为也可能有利于高效率地解决伤害人与用人单位之间的劳动争议，但是，程序的价值绝不仅仅在于效率。正如著名的幸普森杀妻案终审判决幸普森无罪后，法官说的这样一番令人深思的话：“即使我清楚明白地知道幸普森就是那个杀人犯，但是，如果我纵容执法部门为了破案而犯下的错误，是对这个国家宪制的亵渎，将为纵容更多更严重的执法打开大门，后患无穷。”
程序违法亦违法，然也。
* 作者系重庆市第二中级人民法院审判委员会委员、行政庭庭长。
** 作者系重庆市第二中级人民法院行政庭法官，法学硕士。
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